Por Emilio Aparicio

 

Ya está accesible en la web del Consejo General del Poder Judicial el primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma. El mismo, de 436 páginas, se estructura en los siguientes apartados:

  • En sus páginas 1 a 3 se aborda como introducción la necesidad, objetivos y metodología del plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma;
  • En sus páginas 3 a 16 se da cuenta de los principales aspectos de las medidas organizativas y procesales que se proponen. Este apartado, a su vez, se estructura en los siguientes subapartados
    • Las medidas generales (páginas 3 a 5):
    • Las medidas en el orden civil (páginas 5 a 7);
    • Las medidas en la especialidad mercantil (página 8);
    • Las medidas en el orden penal (páginas 8 a 10)
    • Las medidas en el orden contencioso administrativo (páginas 10 a 12);
    • Las medidas en el orden social (páginas 12 a 16)
  • A continuación, a modo de ficha, se procede a individualizar cada medida; su tipología; el objetivo de la misma; el colectivo de profesionales afectados; las administraciones o colectivos que deben participar en la misma; las medidas necesarias para la ejecución de la misma; el análisis de impacto sobre la situación existente y sobre la situación futura; la duración de la medida; el nivel de prioridad/urgencia; y, en algunas de ellas, se añade alguna observación adicional en el apartado denominado Anexo. Este apartado se divide, a su vez, en los siguientes subapartados:
    • Bloque de medidas generales, que son un total de siete medidas, de la 1.1 a la 1.7 (páginas 17 a 36);
    • Bloque de medidas para el orden civil, que son un total veintitrés medidas, de la 2.1 a la 2.23 (páginas 37 a 144).;
    • Bloque de medidas para la especialidad mercantil, que son un total de diecinueve medidas, de la 3.1 a 3.19 (páginas 145 a 209);
    • Bloque de medidas para el orden penal, que son un total de trece medidas, de la 4.1 a la 4.13 (páginas 210 a 243);
    • Bloque de medidas para el orden contencioso-administrativo, que son un total de diecisiete medidas, de la 5.1 a 5.17 (páginas 244 a 321);
    • Bloque de medidas para el orden social, que son un total de veintinueve medidas, de la 6.1 a la 6.29 (páginas 322 a 436).

En las siguientes líneas voy a intentar sintetizar las medidas, tanto generales como específicas, que el CGPJ propone para el orden contencioso-administrativo en su primer documento de trabajo, si bien voy a dejar de lado las medidas retributivas que se proponen para el colectivo de Jueces y Magistrados.

 

Medidas generales con efectos sobre la jurisdicción contencioso-administrativa

 

Las medidas 1.1. y 1.2 buscan implantar la concentración de asuntos de la misma naturaleza y especialidad en un mismo órgano. La idea, en esencia, es posibilitar la concentración de asuntos por la via de que una Unidad Procesal de Apoyo preste servicio a varios órganos unipersonales o por el establecimiento de un reparto especifico de asuntos para determinados órganos.

La medida 1.3 prevé la identificación por el CGPJ de los bloques de asuntos de la misma naturaleza, cuya tramitación y resolución pudiera contribuir a una rápida recuperación económica (especialmente en materia tributaria) para adoptar medidas especificas de refuerzo o planes de actuación.

La medida 1.5 busca implantar, como ya se hizo en el recurso de casación contencioso-administrativo, la limitación de la extensión de los escritos procesales, así como establecer un protocolo sobre la forma y extensión de las resoluciones judiciales. Se empezaría por la Sala de lo CA de la Audiencia Nacional, pero la idea es extenderlo al resto de órganos de lo contencioso-administrativo y, también, del resto de órdenes jurisdiccionales. En definitiva, es una medida con vocación de permanencia.

La medida 1.6 es la que se refiere a la habilidad del agosto, que es común para todos los órdenes jurisdiccionales. Así, para el 2020, el CGPJ propone que el mes de agosto sea hábil a excepción de los sábados, domingos y días festivos.

Asimismo, hay que tener en cuenta las medidas 2.2 que se prevé para el orden civil, ya que la misma también afecta a otros órdenes jurisdiccionales. Las mismas se refieren a la posible modificación del régimen de costas del art. 394 LEC, si bien la referida modificación parece que quiere asimilarse a la ya existente en el orden contencioso-administrativo. También se propone incluir un supuesto especial de multa, por importe no superior a 3000,00€, al litigante que vea declarada temeridad o al que formule o se oponga a pretensiones o incidentes de manera infundada, con manifiesto abuso de derecho o que entrañe fraude de ley o procesal.

 

Medidas específicas del orden contencioso-administrativo

 

La primera medida que se propone con vocación de permanencia es la de modificar la regulación de los pleitos testigo con la intención de facultar al Juez para no tramitar recursos cuando la cuestión ya esté decidida en los pleitos testigos. El CGPJ, a pesar de reconocer que la referida figura ha tenido un uso escasísimo, cree que con la modificación que propone su uso se incrementará..

La medida está inspirada en la propuesta elaborada en 2013 por la Sección Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (en adelante, PSERLJCA), si bien, mientras que la Sección proponía la imposibilidad de que se continuasen los procedimientos una vez resuelto el pleito testigo, siendo las únicas opciones para el recurrente la de pedir la extensión de efectos -en caso de sentencia estimatoria- o la de desistir -en caso de sentencia desestimatoria-; la propuesta del CGPJ sigue manteniendo la posibilidad de continuar el procedimiento, si bien parece limitar esa posibilidad a dos supuestos en los que, a pesar de existir sentencia estimatoria, no se estime procedente extender los efectos de la misma. Esto es, que la continuación del procedimiento es, más bien, para inadmitir o desestimar el recurso contencioso-administrativo.

La segunda medida con vocación de permanencia que se propone, que también está inspirada -en parte- en la PSERLJCA, es la modificación del procedimiento abreviado. Las modificaciones propuestas son:

  • Ampliar el ámbito objetivo del procedimiento a los asuntos de adquisición de la nacionalidad por residencia, así como a todos aquellos asuntos cuya cuantía no supere los 60.000 euros (actualmente ese límite está en 30.000€).
  • A la demanda se le deberá acompañar, en su caso, los dictámenes periciales de los que la parte quiera valerse y, además, se solicitará, como en el procedimiento ordinario, el recibimiento del pleito a prueba, concretando los puntos de hecho sobre los que haya de versar la misma y los medios de los que pretende valerse.
  • La Administración deberá contestar la demanda por escrito en el plazo de veinte días y, de querer proponer prueba, deberá hacerlo en los términos descritos para la demanda. La contestación solo se admitirá si al tiempo de llevarla a cabo, o con anterioridad, la administración demandada acompaña el expediente administrativo.
  • Se prevé la posibilidad del demandante de formular alegaciones complementarias y ampliar pretensiones en el plazo de los cinco días siguientes a la puesta a disposición del expediente siempre que justifique el expediente revela circunstancias que no pudo conocer al tiempo de la presentación de demanda.
  • Se impone a la administración la obligación de entregar copia de la demanda y documentos presentados a los terceros interesados.
  • Solo procederá la celebración de vista:
    • Si el Tribunal considerase estrictamente necesaria la prueba de interrogatorio, testifical o la intervención de peritos;
    • Si el Tribunal considerase estrictamente necesaria la prueba de documentos o informes obrantes en Administraciones publicas de los que las partes no hubiesen podido obtener copia para acompañarlos con la demanda o contestación y justifiquen el intento de conseguirlos con tiempo suficiente, siempre y cuando hagan tal petición en los tres días siguientes al traslado de tales documentos o informes.
    • Si se hubiesen alegado en la contestación motivos de inadmisibilidad o cualquier otra circunstancia impeditiva de la continuación del pleito, siempre que lo solicite la parte actora en los tres días siguientes al traslado de la contestación a la demanda.
    • Si se hubiesen alegado en la contestación a la demanda hechos nuevos o se hubiesen impugnado actos presuntos, siempre que lo solicite la parte actora en los tres días siguientes al traslado de la contestación a la demanda.
    • Si el Tribunal lo considera necesario.
  • De celebrarse vista, la misma seguirá el siguiente esquema:
    • Se comenzará con las cuestiones relativas a la inadmisión, continuación o adecuación del procedimiento, teniendo vedado el demandado adicionar cuestiones no alegadas en la contestación;
    • El demandado dará replica a las anteriores cuestiones;
    • El tribunal resolverá lo que proceda sobre la finalización o continuación o el curso que debe darse el procedimiento, sin perjuicio de poder remitir su decisión a la sentencia. Contra la decisión de continuación no cabrá recurso alguno;
    • Se procederá a la práctica de la prueba que se hubiese admitido en su día en la forma establecida en la LEC, siendo carga de las partes aportar los medios de prueba admitidos que hubiesen propuesto;
    • Se dará tramite de conclusiones en los términos del art. 65.1;
  • Se introduce la posibilidad de dictar sentencia de viva voz para aquellos asuntos en lo que no quepa ulterior recurso de apelación, y la misma podrá hacerse en el mismo acto o en una comparecencia posterior a la que se citará a las partes. De dictarse sentencia de viva voz el Letrado de la Administración de Justicia expedirá certificación que recoja todos los pronunciamientos del fallo, con expresa indicación de su firmeza y de la actuación administrativa a que se refiera. La certificación será expedida en el plazo máximo de cinco días y será notificada a las partes junto con el soporte en el que conste la grabación del pronunciamiento,

Se propone, con vocación de permanencia, elevar la suma gravaminis necesaria para interponer recurso de apelación a la suma de 60.000€, esto es, al doble de la cantidad existente hasta ahora.

Se propone ampliar la competencia objetiva de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo a las resoluciones de los órganos centrales y en el exterior de la AGE en materia de extranjería; y a las resoluciones de los órganos de la AGE en materia de adquisición de la nacionalidad española por residencia.

Se propone modificar el artículo 45.3 LJCA para que los defectos formales que se adviertan se puedan subsanar hasta la presentación de la demanda. Esto es, el actual plazo de diez días de subsanación se sustituye por la posibilidad de subsanar los defectos en cualquier momento desde el requerimiento y hasta la presentación de la demanda. Medida que parece ir en la línea de la modificación propuesta para el art. 24.3 LEC pero que, en cambio, mientras que en el proceso civil -medida 2.1- se permitirá la subsanación del defecto de representación hasta la audiencia previa o el acto de vista en el verbal, en el contencioso-administrativo se restringe esa posibilidad al momento de formular demanda. Cabría preguntarse cuál es el plazo de subsanación cuando el procedimiento (por ejemplo, el abreviado) deba iniciarse con demanda, pero intuyo que la respuesta no me va a gustar y que la modificación propuesta responde más bien a un objetivo no declarado.

Se propone, también con vocación de permanencia, suprimir la colegiación de las Salas de lo CA para la resolución del recurso de apelación cuando el mismo se refiera a cuestiones jurídicas sobre las que la Sala o, en su caso, Sección tenga asentado un criterio reiterado y uniforme, lo que será apreciado por el presidente de la Sala o Sección al momento de repartirse los asuntos, sin perjuicio de que el magistrado ponente lo pueda elevar a la Sala para su resolución si considera que no existe tal uniformidad o si procede modificar ese criterio previo.

Se propone, también con vocación de permanencia, la adición de un precepto en la LJCA -art. 44 bis- para permitir al CGPJ determinar la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los diferentes escritos procesales.

Se propone suprimir, también con vocación de permanencia, el art. 128.1 LJCA en lo que se refiere a la posibilidad de rehabilitar el plazo. Esta medida ya fue propuesta en su día en la PSERLJCA.

Se propone, como ya se hizo en la LPA, el “cepillado del expediente”. Se propone, también con vocación de permanencia, que solo se pueda solicitar la ampliación del expediente respecto a los documentos y actuaciones que sirvieron de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Se propone la creación de la UPAD de los Juzgados Centrales de lo CA para tramitar concentradamente todos los asuntos de la materia de nacionalidad. Los Jueces que resolverán los recursos, organizados como tribunal de instancia, no tendrán relevación de sus funciones originarias.

Se propone, con vocación de permanencia, modificar art. 135 LJCA para que el Juez o Tribunal pueda resolver el incidente de medidas cautelarísimas de manera definitiva, esto es, sin necesidad de tramitarlas con contradicción, cuando considere que además de no concurrir los requisitos de urgencia tampoco concurran los presupuestos generales del art. 130 LJCA.

Se propone modificar el artículo 39 LJCA para dar recurso de queja contra la mala praxis de desacumular. El recurso dejará en suspenso la decisión por la que se ordena la desacumulación.

Se propone modificar el art. 44.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, para ampliar el recurso especial en materia de contratación pública para que sean éstos los que resuelvan, en primer término, las cuestiones derivadas de la crisis COVID-19 en materia de reclamaciones por incidencias en la ejecución de los contratos públicos. Las concretas ampliaciones que se proponen son:

  • Las referidas a los acuerdos de resolución de concesiones;
  • Las que se refieran a cualquier otra decisión contractual incluida como objeto de tutela por la normativa europea vigente;
  • Y, en todo caso, y al margen del importe del contrato, conocer de las reclamaciones derivadas de la ejecución de contratos públicos con motivo del COVID-19.

Se propone, con vocación de permanencia, modificar el régimen de las costas procesales con el objetivo de que sea la sentencia -o auto- la que cuantifique el importe de las mismas. Para alcanzar ese objetivo, y en línea con lo propuesto en su día en la PSERLJCA, se impone la obligación del órgano judicial de cuantificar las costas en la resolución definitiva que se dicte, así como la parte proporcional a abonar en caso de existir varias partes condenadas a su pago. Se complementa la propuesta con la habilitación reglamentaria para que se puedan establecer y actualizarse unos criterios orientativos y flexibles, que podrán tomar en consideración la complejidad del asunto, la cuantía del mismo y otras circunstancias jurídico-procesales relevante.

Se propone permitir a los sindicatos y asociaciones que defiende intereses colectivos (y al Ministerio Fiscal) interponer recursos en beneficio de particulares perjudicados por situaciones derivadas del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Si los perjudicados son una pluralidad de ciudadanos o usuarios indeterminada o de difícil determinación, la legitimación corresponderá exclusivamente a los sindicatos y las asociaciones que, conforme a la Ley, sean representativas.

Se proponen una serie de modificaciones en la LJCA; en la LGT; en la LGP; y en la Ley de Asistencia Jurídica del Estado para regular fórmulas de autocomposición, mediante la conciliación intrajudicial y la mediación, en materia tributaria. Para habilitar tal disponibilidad se introducen una serie de modificaciones en las normas citadas, de las que cabe destacar la que se refiere al art. 18 LGT, a saber:

«1. El crédito tributario es indisponible salvo que la ley establezca otra cosa.

2. No obstante, pendiente un recurso de reposición, una reclamación económico-administrativa o un recurso contencioso-administrativo contra el acto que determina el crédito tributario, si aparecen nuevos hechos o pruebas que no pudieron ser tenidos en cuenta por la Administración tributaria al tiempo de dictarlo o se producen modificaciones normativas o jurisprudenciales o nueva doctrina administrativa referente a los preceptos aplicados o bien otras circunstancias análogas, podrá aquélla, por sí o en sede judicial por medio de sus representantes procesales, llegar a acuerdos con los interesados que fijen de nuevo los hechos o pongan fin a la controversia».

Finalmente se propone la adición de una Disposición Transitoria décima de la LJCA para determinar el régimen de aplicación de las anteriores medidas. La regla general sería que las reformas introducidas se aplicarán a partir de su entrada en vigor a todos los procedimientos contencioso-administrativos con independencia de su fecha de incoación, si bien, se establecen las siguientes excepciones y regímenes especiales:

  • Las medidas referidas a las nuevas competencias otorgadas a los Juzgados Centrales; la legitimación de sindicatos y asociaciones; la modificación del plazo de subsanación de los defectos formales; y la supresión de la rehabilitación de plazos del artículo 128.1 LJC solo se aplicarán a los procedimientos que se incoen a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley que apruebe las medidas.
  • Respecto a la medida referida a la posibilidad de que el Juez o Tribunal pueda resolver el incidente de medidas cautelarísimas de manera definitiva, la misma se aplicará a las que se soliciten a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley que acuerde la modificación del art. 135 LJCA.
  • Respecto a las medidas acordadas para modificar el procedimiento abreviado se aplicarán, en todo caso, a los procedimientos abreviados que se incoen a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley que acuerde la modificación.

En lo que se refiere a los incoados con anterioridad, siempre y cuando no se haya celebrado vista, se atenderá al siguiente régimen:

  • Si de la demanda se desprende con claridad que los elementos probatorios que soportan la pretensión actora son esencialmente el expediente administrativo y, en su caso, los documentos e informes aportados junto con la demanda, el LAJ, mediante decreto, dará traslado de éstos a la administración demandada y, en su caso, a los codemandados que hubieran comparecido, para que la contesten por escrito en el plazo común de 20 días;
  • En el referido decreto se advertirá que el pleito se fallará sin vista;
  • Si en el plazo de 10 días desde la notificación del decreto, ninguna de las partes se opone a esa forma de proceder, se declarará el pleito concluso para sentencia una vez contestada la demanda, y sin perjuicio de la facultad precisa en el artículo 61 LJCA;
  • El juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde que se hubiese declarado concluso el procedimiento sin celebración de vista;
  • El juez podrá dictar sentencia de viva voz en aquellos asuntos en los que no quepa ulterior recurso y se hubiese celebrado vista, en el mismo acto de vista o en una comparecencia posterior a que se citará a las partes.
  • Se introduce también la posibilidad de dictar sentencia de viva voz por comparecencia aun cuando no se hubiese celebrado vista.

En lo que se refiere a las modificaciones en la LJCA; en la LGT; en la LGP; y en la Ley de Asistencia Jurídica del Estado para regular fórmulas de autocomposición, mediante la conciliación intrajudicial y la mediación, en materia tributaria, la misma será aplicable a partir de su entrada en vigor con independencia de la fecha de incoación de los procedimientos en los que sean de aplicación.

 

El objetivo de las medidas. Una valoración crítica

 

El CGPJ ha abierto el baúl de los recuerdos, ha desempolvado la propuesta elaborada hace siete años por la Sección Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa y ha seleccionado las medidas que, sin suponer un incremento de gasto, cree que van a reducir trámites y litigiosidad.

De esa manera, aprovechando un escenario de urgencia, quiere que se aprueben una serie de medidas de carácter permanente que llevan encima de la mesa (o en el baúl) desde hace siete años, sin la necesidad del más que pertinente debate parlamentario.

La selección de medidas efectuada desnaturaliza por completo la propuesta elaborada en su día por la Sección Especial, pues se han dejado de lado, entre otras cuestiones, los controles de legalidad que se proponían para la via administrativa a modo de compensación del sistema.

Es más, podría decirse que las medidas propuestas hace siete años por la Sección Especial le han parecido escasas al CGPJ. Y es que, con el ánimo de reducir la litigiosidad, especialmente de las Salas de los TSJ y de la AN, se propone duplicar la suma gravaminis -de 30.000 a 60.000 euros- para el acceso al recurso de apelación, lo que convertirá a la jurisdicción contenciosa-administrativa en un orden donde prevalecerá, con aplastante mayoría, el procedimiento de única instancia. Así, mientras la Academia y la Sala Tercera del TS abogaban por una generalización de la doble instancia, el CGPJ ha preferido proponer limitarla aún más.

También prefiere el CGPJ lanzar balones fuera y proponer que sean los tribunales administrativos de recursos contractuales los que deban conocer, en primer término, de las reclamaciones derivadas de la ejecución de contratos públicos con motivo del COVID-19. Mejor colapsar a otros, que colapsarse uno mismo.

En definitiva, no podía haber elegido peor momento el CGPJ para proponer las medidas señaladas. De hecho, algunas de ellas, lejos de conseguir el objetivo declarado van a lograr el contrario, mientras que otras son pura estética, lo que parece revelar que el Consejo está bastante alejado de la realidad procesal del orden contencioso-administrativo y de sus necesidades.

Ojalá me equivoque.

Foto: Mercedes López Ordiales