Por Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz
Sobre el Congreso de la SIPE, Brno, Chequia, 26-28 de junio de 2025
La buena Administración
La Societas Iuri Publici Europei, SIPE, ha dedicado su Congreso de este año 2025, ya el número 17 de su existencia, a la regulación de los modos de actuar de los poderes públicos en sus relaciones con los ciudadanos, lo que hoy llamamos buena Administración.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea cuenta con un artículo 41 (Derecho a una buena administración) que establece lo siguiente:
«1.Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente;
b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;
c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.»
A lo que hay que añadir el artículo 42 (Derecho de acceso a los documentos), en los siguientes términos:
«Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte.»
Eso tan bonito es lo que dicen hoy las normas, de rango superior además. Pero hasta llegar ahí se ha recorrido en el continente un largo camino en forma de leyes de procedimiento administrativo, la más antigua de las cuales fue -con permiso de nuestra Ley Azcárate de 1889– la austriaca de 1925, cuyo centenario se trataba precisamente de conmemorar. De ahí el título del Congreso, quizá un pelín pretencioso: “100 años del Estado de Derecho en la vida cotidiana: de la Ley general de procedimiento administrativo de Austria al procedimiento administrativo europeo”.
La ciudad anfitriona fue Brno, capital de la histórica región de Moravia, en la cuenca del Danubio. A poco más de 100 kilómetros al norte de Viena, cuyo Aeropuerto es el que se debe utilizar si se viene de fuera. Como se decía precisamente en los años veinte del siglo pasado, después del colapso del Imperio Austrohúngaro, Wien ist immer Wien.
La legislación y la práctica administrativa
Una persona que viva en España y lea periódicos (o vea la tele o al menos oiga la radio) habrá podido obtener en los últimos meses las siguientes conclusiones:
A) El menester más importante de los políticos consiste en adjudicar contratos de obras públicas. El del túnel de Velate (ahora, Belate, porque en euskera no existe la “uve”) no es el único, pero sí el más sonado: la carretera entre Pamplona e Irún nunca fue tan famosa.
B) En los trámites de selección del contratista se gasta mucho papeleo, porque hay ingenieros muy sesudos que emiten informes concienzudos, pero a estas alturas que nadie se llame a engaño: que el beneficiario termine siendo tal o cual empresa es algo que no depende de eso, sino de los whatsapp que se intercambien el gobernante de turno con sus cuates más cercanos. Un chanchullo auténtico. Cualquier rasgo de objetividad se encuentra del todo ausente y a nadie se le ocurre la ingenuidad de echarlo en falta.
C) Si todos esos tejemanejes terminan en un Juzgado, que es su destino natural y casi inevitable, no será el de lo contencioso-administrativo (un órgano inane, por calificarlo con suavidad), sino el de la justicia del orden penal, única que merece ese glorioso nombre: ya sea un Juzgado de Instrucción corriente y moliente o, en caso de aforamiento -ya estamos al corriente de la vocación estamental del gremio-, el mismísimo Tribunal Supremo.
En el ordenamiento de los crímenes rige el principio de tipicidad, pero eso no constituye limitación material alguna porque, aparte del cohecho, y aunque nadie se haya lucrado, hay figuras delictivas que, a poco que Sus Señorías gocen de un mínimo de expertise, sirven para casi todo, como la prevaricación o la malversación.
Si un jurista oye ese discurso, le entrará un verdadero soponcio (y no digamos si el pobre es un profesor de Derecho Administrativo, de los que se estudian los Manuales y se creen lo que en ellos se dice) y, aún siendo plenamente consciente de que hay siempre un trecho entre las normas -el planeta del deber ser- y la realidad –el ser-, quizá se atreva a replicar poniendo sobre la mesa todo lo siguiente:
1. El ordenamiento de la Administración Pública consiste en darle un estatuto de favor, sin duda: la autotutela tanto declarativa como ejecutiva, que la Agencia Tributaria encarna. Pero nada es gratis y para merecer ese premio hay que pagar el precio de tener que actuar de una determinada manera -lo que se llama el procedimiento administrativo: el cómo, o sea, los modos de actuar, es tan importante como el qué– y dejando un rastro documental, el llamado expediente.
2. La Constitución, en el Art. 105, apartado a), remite a la ley para regular “el procedimiento a través del cual deban producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. Y, entre las competencias legislativas del Estado de la lista del artículo 149.1, figura la que tiene por objeto “el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”. De ahí la Ley 30/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (y antes su antecesora la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y, al fondo de todo, aún en pleno franquismo, la de 1958). La Ley actual, la de 2015, dedica un precepto específico al expediente administrativo, el artículo 70, que en el apartado 1 lo define como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de fundamento a la resolución administrativa”, añadiendo el apartado 2 que
«los expedientes tendrán formato electrónico -ya se sabe: la Ley de 2015, tan moderna ella- y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita.”
Pero el legislador de 2015 tampoco era idiota y sabe que en los Ministerios y en los Ayuntamientos pasan cosas que no se deben dar a conocer bajo ningún concepto, porque una política sin secretos -arcanos, como se decía antes- no es política ni es nada. Por el apartado 4,
“no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos, o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas (…)”.
Todo eso es top secret, como -hasta que llegó la UCO: vaya unos aguafiestas- los whatsapp del Ministro con el encargado de las finanzas del partido.
Protocolos
El docente de Derecho Administrativo que estamos caricaturizando, para no terminar de rendirse a la evidencia y reconocer que su asignatura forma parte de la literatura fantástica (que por cierto no es mal sitio: allí coincidirá, según Borges, con la metafísica y la tecnología), añadirá que, cuando se trata de que la Administración dispense a alguien un chollo -lo que en la época de Enrique II de Trastámara se llamaban los mercados-, para la selección también hay protocolos a seguir, solo que se encuentran en otras normas. Por ejemplo, las tres siguientes:
1. Precisamente para dispensar los codiciados encargos de obras públicas, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Sector Público, cuanta con un Art. 131 que se llama precisamente “procedimiento de adjudicación”. El origen de las normas sobre tan delicado asunto es muy antiguo, de 1852. La Gaceta de Madrid, en su edición de 29 de febrero, publicó un Real Decreto en cuya Exposición a S.M. se afirmaba que si las normas hacían falta era “con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar a la Administración contra los tiros de la maledicencia”. Hace 173 años y entre tanto hemos tenido golpes de Estado, guerras civiles y sabe Dios cuántas otras cosas, pero hay patologías -en general, las que tienen que ver con el caciquismo y las clientelas- que se muestran incurables. La Administración es y continúa siendo un árbitro al que le cuesta mucho guardar las distancias debidas con unos y otros. Muy en particular si están por medio los partidos políticos, criatura a la que -guste o no- la Constitución, en su artículo 6, no solo presta su respaldo sino que les encomienda las tareas más nobles: “expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental de la participación política”, nada menos. Con una condición, eso sí: “Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. Un precepto que obedece al Zeitgeist del remoto 1978 y que, ya fuera de su contexto sociológico, sigue estando en vigor. El atribulado administrativista que estamos describiendo tampoco es del todo idiota y no ignora que se trata de instituciones carísimas y que el dinero hay que sacarlo de donde sea, incluso debajo de las piedras.
2. También tiene la Administración que seguir unas pautas determinadas -en teoría, se insiste- a la hora de designar a uno entre los (muchos) que aspiran o pueden aspirar a una plaza de trabajo. En el Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), el primer precepto que se ocupa del asunto es el artículo 55, Principios rectores, cuya lectura provoca una mezcla stendahliana de goce -por la belleza del texto- y enfado -por la que es la cruda realidad-. A saber:
«1. Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas, entidades y organismos (…) seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación:
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.»
Todo eso suena, sí, a música celestial. Pero nuestro jurista del mundo universitario no desconoce que la vida real, y no solo en la Diputación de Badajoz (lo equivalente a lo que en las obras públicas es el túnel de Velate, para entendernos), suele ir por otros derroteros. Aunque se resiste a explicarlo en clase.
3. La tercera referencia a normas sobre conductas administrativas de selección entre aspirantes se encuentra en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. El artículo 22, Procedimientos de concesión, establece en el apartado 1 lo siguiente:
«El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva.»
Lo que significa que
«la concesión de subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con unos criterios de valoración previamente fijados en las bases de la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.»
De la convocatoria se ocupa el artículo 23, Iniciación. En ella deberán constar -2.b)- los “criterios de valoración de las solicitudes”.
Todo maravilloso, una vez más: transparente como el cristal. Pero luego viene, como suele decirse, el tío Paco con la rebaja, como sucedió con las ayudas a líneas aéreas -no solo venezolanas- afectadas por la crisis del COVID a partir de marzo de 2020.
El muestrario de severas normas que regulan los procedimientos administrativos de selección entre candidatos podría seguir, pero no hace falta para lo que ahora nos concierne, que era sólo mostrar que en esta concreta materia el divorcio con la realidad alcanza grados, al menos en España, que dejarían alucinado al mismísimo Alejandro Nieto. La pregunta es la de siempre: ¿estamos ante un fenómeno generalizable a Europa o, una vez más, Spain continues to be different (entiendo ahora la diferencia no para bien, sino para mal)? La pregunta del millón.
El congreso de Brno y Brno
Aunque solo fuese para buscar elementos de juicio para responder, habría merecido la pena asistir al Congreso de Brno. Por parte española estuvimos Eva Menéndez, de Oviedo (que además desarrolló una magnífica ponencia) y quien estas líneas suscribe. El programa había sido elaborado cuidadosamente por Axel Kammerer (Universidad de Hamburgo, Presidente de la organización) y Diana Urania Galetta (Milán, Secretaria). La primera de las cuatro sesiones consistió en disertar sobre la Ley de 1925, empezando por la contribución de una profesora precisamente vienesa, Magdalena Posch. La segunda de ellas amplió la mirada hacia la regulación del procedimiento como instrumento al servicio de la unificación de los modos de actuar de las Administraciones. Aparte de la citada Eva Menéndez (que, como es obvio, dedicó atención, dentro de la Constitución Española, a la competencia estatal del número 18 del Art. 149.1), intervino también, con igual éxito, Markus Ludwig, de la Universidad de Würzburg, en Baviera. La tercera de las sesiones tuvo como ponente estrella a Petra Skvarilova-Pelzl, que es nada menos que la jueza checa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que expuso la jurisprudencia recaída sobre el citado artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales. El título no pudo haberse mostrado más expresivo: “El derecho a la buena administración: la coronación de los derechos subjetivos en el procedimiento”. La cuarta y última de las sesiones puso el foco en el acto administrativo -sí, el de Otto Mayer- como resultado característico del procedimiento y se presentó con un interrogante que, en sí mismo, vuelve a mostrarse muy locuaz: ¿ha sobrevivido el acto administrativo como la pieza central? Al respecto disertaron, con ponencias enfocadas en los ordenamientos nacionales (y sus respectivos ropajes en la doctrina) tres expertos: Delphine Costa (Aix-en-Provence/Marsella), Alberto Zito (Tor Vegata, Roma) y, con énfasis en la inteligencia artificial, Jurgita Pauzaite-Kulvinskiene (Vilnis, o en castellano Vilna, en Lituania, que es la más meridional de las tres Repúblicas bálticas ex-soviéticas). Todo ello subseguido con las correspondientes discusiones, conforme al modelo de la Vereinigung alemana. Otra institución, por cierto, centenaria, porque se remonta a 1922, de la mano de Heinrich Triepel en Berlín. Los años veinte del pasado siglo fueron en efecto muy ricos en el mundo germánico, porque las dos capitales -Viena y Berlín- dieron, pese a la adversidad de las circunstancias de la postguerra, lo mejor de sí mismas. De lo que vino en los años treinta, mejor no hablar.
Solo una palabra final sobre el mapa centroeuropeo, seguramente innecesaria para las personas mínimamente versadas en la geografía de la zona y la historia de los Habsburgo. Moravia constituye una de las tres regiones (junto a Bohemia, donde está Praga, y la parte sur de Silesia) de lo que es desde 1989 la República Checa, pero nos encontramos en una zona donde las fronteras se han reformulado una y mil veces. Indispensable remontarse hasta el siglo XVI, cuando Fernando -el hermano menor, nacido en Alcalá de Henares, de nuestro Carlos V, a quien en 1558 sucedió como Emperador- se hizo con Bohemia (que unió a Moravia) y trató de revertir la situación que había creado la reforma protestante (allí, más de Hus que de Lutero). Obviamente, sin éxito, como se demostró en 1618 con la famosa defenestración de Praga, que dio origen a lo que hoy conocemos como Guerra de los Treinta Años. A eso hay que añadir que fue en Moravia donde, en la segunda mitad del siglo XIX nacieron nada menos que Sigmund Freud y Joseph Alois Schumpeter, que se dice pronto.
Lo sucedido, ya en el siglo XX, con el Tratado de Versalles de 1919, resulta aun más conocido: Checoslovaquia duró setenta años, pero no tiene muchas medallas que apuntarse: primero, en 1938, la incorporación de los Sudetes al Reich de Hitler. Y luego, entre 1945 y 1989, el comunismo más atroz, con el único (y pobre) consuelo de la primavera de Praga de 1968. Ochenta años, sí, que ofrecen pocos motivos para celebraciones, como no sea el hecho -dicho por si acaso alguien aún no cree en el genius loci– de que fue allí donde, en marzo de 1919, se creó el primer Tribunal Constitucional de la estirpe Kelseniana, porque el de Austria tuvo que esperar hasta octubre. Bien nos lo ha relatado Pedro Cruz Villalón, por cierto, uno de los fundadores, junto con el llorado Klaus Stern, de la SIPE, hace más de veinte años.
Pero las desgracias de la zona, escenario, junto con los Balcanes, de todos los conflictos habidos y por haber, no han impedido -antes al contrario- enormes creaciones intelectuales, como, por citar sólo un ejemplo, el país -imaginario- de Ruritania, creado por Anthony Hope en 1894 (o sea, durante el imperio de Austria-Hungría) para situar al famoso Prisionero de Zenda, quizás el más famoso, junto con el Conde de Montecristo, de los personajes de capa y espada de la literatura universal. Visitar Centroeuropa -donde se ubica en efecto Brno, una ciudad muy bien conservada, porque en la Segunda Guerra Mundial, aunque todavía bajo los nazis, no era un objetivo mayor de los bombardeos aliados- es una oportunidad que hay que agradecer a la SIPE. Y si se aprende tanto sobre Derecho Administrativo, más aún, si cabe.
Por Ing. Jan Homola – www.airshots.cz, CC BY-SA 3.0 cz,
