Por Daniel Sarmiento*

 

En una obra clásica del constitucionalismo estadounidense, Bruce Ackerman se refiere a los “momentos constitucionales” que definen los arreglos políticos consagrados en una Constitución. En el trabajo de Ackerman, este desarrollo tiene lugar de manera paradójica, porque tales “momentos constitucionales” de la historia de los Estados Unidos no implican una enmienda de la Constitución escrita. Simplemente suceden y luego la Constitución cambia para siempre, pero no en su texto escrito.

La legislación de la Unión Europea ha tenido su propia cuota de momentos constitucionales. En un proceso caracterizado por la integración a través del Derecho, estos momentos han tenido lugar tradicionalmente en el terreno del Derecho y se han puesto en práctica por abogados y a través de la litigación. Van Gend & Loos fue un momento constitucional. La rebelión de los tribunales constitucionales contra la integración desenfrenada, que comenzó con el Tribunal Constitucional alemán en la decisión de Maastricht, fue otro momento constitucional. El descubrimiento de los derechos fundamentales de la UE como principios generales del derecho de la UE fue otro “momento constitucional”.

La semana pasada tuvo lugar otro momento constitucional. En un área más bien técnica de la ley, los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales, la decisión del Tribunal de Justicia se tradujo, por primera vez, en la anulación de una resolución administrativa de un Estado miembro. El Tribunal no se limitó a declarar que un Estado miembro hubiera incumplido cualquier obligación derivada del Derecho de la UE. Lo que hizo el Tribunal fue mucho más allá: anuló un acto administrativo dictado por una autoridad de un Estado miembro y lo eliminó del ordenamiento jurídico interno. Por primera vez, el Derecho europeo entra de lleno en un ordenamiento jurídico nacional , lo declara una infracción del Derecho europeo y anula ipso iure el acto infractor. Es decir, no era necesario que el Estado miembro tomara las medidas adecuadas para cumplir la sentencia del TJUE. Tampoco que los tribunales nacionales garanticen el cumplimiento de los deberes impuestos en el derecho de la UE. El ordenamiento jurídico de la UE hizo todo el trabajo.

En el caso de Rimsevics y BCE contra Letonia ( C-202 y 238/18), se pidió al TJUE que se pronunciara sobre la interpretación correcta del artículo 14.2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales. Este precepto reza

Los estatutos de los bancos centrales nacionales dispondrán, en particular, que el mandato de gobernador de un banco central nacional no sea inferior a cinco años.

Un gobernador sólo podrá ser relevado de su mandato en caso de que deje de cumplir los requisitos exigidos para el cumplimiento de sus funciones o haya incurrido en falta grave. El gobernador afectado o el Consejo de Gobierno podrán recurrir las decisiones al respecto ante el Tribunal de Justicia, por motivos de infracción del Tratado o de cualquier norma legal relativa a su aplicación. Tales acciones se emprenderán en un plazo de dos meses a partir de la publicación de la decisión, o de su notificación al demandante o, a falta de ésta, a partir de la fecha en que la decisión haya llegado a conocimiento de este último, según los casos.

Esta disposición es, en palabras de un querido colega, una “regla extravagante”, sin paralelo en los Tratados. Contiene un remedio que parece una acción de infracción, pero que se presenta como una acción de anulación. Permite al gobernador de un banco central nacional, o al Consejo de Gobierno del BCE, impugnar ante el Tribunal de Justicia la decisión de una autoridad nacional de destituir o suspender al gobernador de su cargo si la remoción se ha producido sin respetar las condiciones establecidas en los Tratados. Cuando Ilmars Rimsevics, Gobernador del Banco Central de Letonia, fue suspendido provisionalmente de su cargo como resultado de un procedimiento penal, el artículo 14.2 del Estatuto era la disposición obvia para aplicar.

Antes de continuar, solo un breve descargo de responsabilidad: aunque representé a una de las partes en este caso, las siguientes líneas expresan exclusivamente mi opinión personal a la vista de la sentencia. Pero como el lector notará rápidamente, no es una provocación afirmar que el TJUE ha cruzado un Rubicón, un Rubicón constitucional que no permite dar marcha atrás.

Contrariamente a las Conclusiones de la Abogado General Kokott, quien alegó que el Tribunal debería dictar una sentencia en línea con las demanda, la sentencia final ha sido mucho más audaz. Después de considerar las características del Artículo 14.2 de los Estatutos, el Tribunal, en Gran Sala, decidió que

el recurso previsto en el artículo 14.2, párrafo segundo, de los Estatutos tiene por objeto la anulación de la decisión adoptada para relevar de su mandato a un gobernador de un banco central nacional.

El Tribunal revisó los documentos y las pruebas proporcionadas por las autoridades letonas y declaró que Letonia había infringido el Artículo 14.2. Rimsevics fue suspendido de su cargo sin cumplir con los requisitos sustantivos establecidos en el Estatuto. Como resultado, y aquí llega el momento constitucional, el Tribunal

anula la decisión de Korupcijas nov?ršanas un apkarošanas birojs (Oficina Anticorrupción de Letonia) de 19 de febrero de 2018 en la medida en que prohíbe al Sr. Ilm?rs Rimš?vi?s realizar sus funciones como gobernador del Banco Central de Letonia “.

No obstante su aparente carácter puramente técnico, esta simple declaración esconde una revolución susceptible de cambiar el derecho de la UE para siempre. A pesar de sus diferencias con el derecho internacional público, el derecho de la UE se ha mantenido fiel a los principios básicos de la ortodoxia internacional, incluida la separación de ordenamientos jurídicos, que impide a los tribunales internacionales revisar la legalidad de la acción del Estado. El procedimiento de infracción es un buen ejemplo de cómo ha prevalecido la convención en Luxemburgo, según la cual las sentencias del TJUE se dictan para declarar que un Estado miembro no ha cumplido con sus obligaciones, pero no se anula directamente el acto público nacional en la sentencia. Lo mismo sucede en las cuestiones prejudiciales. A través de ellas se examina indirectamente la conformidad del derecho nacional con el europeo pero el Tribunal se limita a declarar que el derecho de la UE debe interpretarse en un sentido y que éste se opone – o no – a una norma jurídica nacional. El tribunal del estado miembro hace el resto, ejecutando la sentencia del TJUE y eliminando o anulando el acto o norma nacionales.

En Rimsevics y BCE contra Letonia sin embargo, el Tribunal ha dado un paso adicional al declarar la infracción del derecho europeo e inmediatamente, anular el acto nacional que incurrió en tal infracción (la destitución o suspensión de Rimsevics). La ejecución de la sentencia y la anulación o derogación de la norma nacional no se deja, pues, a las autoridades nacionales. Al contrario: es el propio TJUE el que “purga” el derecho letón del acto infractor, independientemente de la autoridad que tomó la decisión y de su posición en el ordenamiento nacional. Si la norma hubiera sido una disposición constitucional de un Estado miembro, el TJUE la habría anulado. Si el acto hubiera sido una sentencia de un tribunal nacional, el TJUE la habría revocado. El hecho de que el acto anulado fuera un acto administrativo de una autoridad gubernamental no priva a la sentencia del TJUE de su impacto sísmico.

Se podría argumentar que el caso se limita a una disposición muy específica que permitió al TJUE hacer precisamente eso: anular un acto administrativo nacional. Nada más lejos de la verdad: el artículo 14.2 del Estatuto no hace referencia a la anulación de un acto nacional, simplemente incorpora ciertos rasgos propios de una demanda de anulación, pero al mismo tiempo también muestra rasgos significativos de una demanda de infracción. Es decir, no es evidente a la luz del art. 14.2 del Estatuto o a la vista de cualquier artículo de los Tratados que el TJUE viniera obligado a anular el acto de una autoridad de un Estado miembro. Es la interpretación del precepto por parte del TJUE la que ha provocado ese efecto tan extraordinario, sin paralelo en el Derecho Internacional o en el propio derecho de la UE. La razón subyacente a la decisión de la Corte es bastante clara. Según el Tribunal:

“En efecto, el Sistema Europeo de Bancos Centrales constituye en Derecho de la Unión una construcción jurídica original en la que participan y cooperan estrechamente las instituciones nacionales, esto es, los bancos centrales nacionales, y una institución de la Unión, a saber, el BCE, y en el que prima una articulación diferente y una distinción menos pronunciada entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos jurídicos internos”. (negrita agregada).

Por lo tanto, se podría argumentar que este resultado se limita al Sistema Europeo de Bancos Centrales y no más. Pero tal sería un juicio apresurado. “Construcciones jurídicas originales” aparecen constantemente en la UE. Basta con echar un vistazo a la recientemente creada Fiscalía Europea, otra “construcción jurídica original” puesta en marcha para salvaguardar los intereses económico-financieros de la UE. Si en el futuro, el Tribunal anula una sentencia de un  juez penal nacional basándose en que la Fiscalía Europea es una “construcción jurídica original” dentro del cual “prevalece una estructura diferente y una distinción menos pronunciada entre el ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos jurídicos nacionales”, la premisa de la afirmación sería correcta. Lo mismo se aplica al Mecanismo Único de Supervisión, mediante el cual el BCE aplica el Derecho nacional, y las autoridades nacionales hacen cumplir el derecho de la UE y las instrucciones del Banco Central Europeo.

Sería erróneo argumentar que Rimsevics y el BCE / Letonia es una sentencia aislada. Todo lo contrario: al entrar en el derecho nacional y purgar su ordenamiento jurídico de una manera que no tiene paralelo en el derecho internacional, el Tribunal de Justicia finalmente ha ocupado la posición que corresponde, en la generalidad de los casos, a los tribunales nacionales. De hecho, si esta sentencia se pone en relación con los esfuerzos recientes del TJUE por proteger la independencia y la integridad de los sistemas judiciales nacionales, la impresión que se obtiene es que estamos asistiendo al nacimiento de un nuevo Tribunal de Justicia. Un tribunal que se encuentra en el vértice constitucional, ayudando a los tribunales nacionales cuando su integridad se ve socavada, enfrentándose a los Estados miembros que se alejan del Estado de derecho y anulando los actos nacionales cuando sea necesario, particularmente en áreas en las que existe una distinción menos pronunciada entre el ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos jurídicos nacionales.

En definitiva, la imagen que resulta de esta descripción de la sentencia es que estamos ante un verdadero momento constitucional. El TJUE ha cruzado el Rubicón a través de una ruta norteña. A través de Letonia.


* La versión en inglés de esta entrada se puede leer aquí.