Por Alejandro Huergo Lora

No son pocas las dudas que provoca la vecindad entre el Derecho penal y el administrativo sancionador. Dudas que, como siempre, generan inseguridad jurídica y llevan a la impugnación y, con frecuencia, a la anulación de sentencias penales o resoluciones sancionadoras.

Los requisitos para la obtención de pruebas no son los mismos en el proceso penal y en el procedimiento administrativo sancionador. Son más exigentes en el primer caso y, a la vez, para la investigación de delitos se pueden emplear medios limitativos de derechos fundamentales, como las escuchas telefónicas, que no son admisibles para la persecución de ‘simples’ infracciones administrativas. No es extraño que en el material obtenido para la investigación de delitos aparezcan indicios de infracciones administrativas y ello plantea la cuestión de si esas pruebas, que no podría haber obtenido la Administración en un procedimiento sancionador, pueden ser utilizadas para la persecución de las infracciones administrativas casualmente descubiertas.

Al tema he dedicado varias entradas (aquí y aquí) y un capítulo de libro. Hay que mencionar también dos libros colectivos dirigidos por Ignacio Colomer (aquí y aquí) y un artículo de Luis María Díez-Picazo (aquí).

En la reciente STC 31/2025 se plantea el supuesto contrario. En un procedimiento tributario -dirigido, en principio, a comprobar si se han incumplido obligaciones tributarias y se ha cometido, en su caso, una infracción administrativa- se lleva a cabo una entrada en domicilio (con la necesaria autorización judicial, otorgada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo) y se descubren indicios de la comisión de un delito tributario, por lo que se abre un proceso penal en el que el material así obtenido se convierte en la principal prueba de cargo. La situación es, efectivamente, inversa a la del párrafo anterior: se trata de saber si, y con qué condiciones, pruebas obtenidas en un procedimiento administrativo (con autorización judicial contencioso-administrativa) se pueden utilizar como pruebas de cargo en un proceso penal (en el que la entrada en domicilio y su autorización judicial tienen otra regulación).

Sentencia absolutoria del Juzgado de lo Penal: el auto que autoriza la entrada en domicilio no tiene motivación suficiente, por lo que no hay prueba de cargo válida

El Juzgado de lo Penal rechazó la prueba obtenida en la entrada en domicilio y dictó sentencia absolutoria. Dice el Juzgado que la autorización judicial tiene los mismos requisitos con independencia de que su finalidad sea administrativa o penal, puesto que en ambos casos se deberá “motivar la finalidad, necesidad y proporcionalidad de dicha entrada” (como dice ahora el artículo 113 de la Ley General Tributaria). Nada impediría, por tanto, la incorporación de las pruebas obtenidas por la Administración.

Lo que achaca el Juzgado de lo Penal a la autorización de entrada que otorgó el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (y confirmó, en apelación, el TSJ) es haber incumplido los requisitos jurídico-administrativos de estas autorizaciones, fundamentalmente relativos a la motivación (es decir, una mala aplicación de los requisitos de la entrada, que serían los mismos en ambos casos).

Hay que destacar que este proceso penal se inició mediante querella presentada en 2013 (la autorización de entrada en domicilio es de 2011), pero el juicio se celebra en 2021. En 2020 y 2021, la Sala Tercera del Tribunal Supremo dicta dos sentencias (sentencia 1231/2020, de 1 de octubre, y sentencia 1163/2021, de 23 de septiembre) que, interpretando el artículo 18.2 de la Constitución (inviolabilidad del domicilio), incrementan las exigencias a las autorizaciones judiciales de entrada en domicilio. Hasta ese momento, dichas autorizaciones las regulaba el artículo 113 de la Ley General Tributaria de manera genérica: “Cuando en los procedimientos de aplicación de los tributos sea necesario entrar en el domicilio constitucionalmente protegido de un obligado tributario o efectuar registros en el mismo, la Administración tributaria deberá obtener el consentimiento de aquél o la oportuna autorización judicial”.

En estas dos sentencias, la Sala de lo Contencioso-Administrativo eleva, interpretativamente, el umbral de garantías, de dos maneras:

  • Al decir que el auto debe “motivar y justificar —esto es, formal y materialmente— la necesidad, adecuación y proporcionalidad de la medida de entrada, sometiendo a contraste la información facilitada por la Administración, que debe ser puesta en tela de juicio, en su apariencia y credibilidad, sin que quepan aceptaciones automáticas, infundadas o acríticas de los datos ofrecidos. Sólo es admisible una autorización por auto tras el análisis comparativo de tales requisitos, uno a uno”.
  • Al imponer que, antes de la autorización de entrada, exista un procedimiento inspector previamente iniciado y notificado al obligado tributario: “La autorización de entrada debe estar conectada con la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado, con indicación de los impuestos y periodos a que afectan las pesquisas, por derivar tal exigencia de los artículos 113 y 142 de la LGT. Sin la existencia de ese acto previo, que deberá acompañarse a la solicitud, el juez no podrá adoptar medida alguna en relación con la entrada en el domicilio constitucionalmente protegido a efectos de práctica de pesquisas tributarias, por falta de competencia (art. 8.6 LJCA y 91.2 LOPJ)”.

Este segundo requisito, que anula en buena medida el posible efecto sorpresa de la entrada en domicilio, fue eliminado por vía legislativa a través de la Ley 11/2021, de 9 de julio, que dio nueva redacción al artículo 113 LGT (con el matiz de que se trata de una Ley, no una Ley Orgánica). Esta reforma, que se aprueba claramente “en diálogo” con la jurisprudencia de la Sala Tercera, por un lado recoge la exigencia de motivación (“La solicitud de autorización judicial para la ejecución del acuerdo de entrada en el mencionado domicilio deberá estar debidamente justificada y motivar la finalidad, necesidad y proporcionalidad de dicha entrada”), pero, por otro, pretende corregir el segundo requisito establecido por la esa jurisprudencia, al permitir expresamente que se solicite y autorice la entrada sin la previa iniciación y notificación de un procedimiento:

“Tanto la solicitud como la concesión de la autorización judicial podrán practicarse, aun con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento, siempre que el acuerdo de entrada contenga la identificación del obligado tributario, los conceptos y períodos que van a ser objeto de comprobación y se aporten al órgano judicial.”

El Juzgado de lo Penal consideró que el auto contencioso-administrativo (confirmado en apelación por sentencia del TSJ) no estaba suficientemente motivado, de acuerdo con ese canon reforzado exigido por el TS en 2020-2021 e incorporado al artículo 113 LGT por la reforma de 2021. No se valoró, aunque lo había pedido el acusado, el cumplimiento del otro requisito (existencia de procedimiento previamente iniciado y notificado).

Sentencia de apelación: el auto que autoriza la entrada en domicilio es firme y vincula a la jurisdicción penal

Interpuesto recurso de apelación, la AP de Barcelona lo estimó y anuló la sentencia del Juzgado de lo Penal, ordenando que se dictara nueva sentencia. La AP considera que el Juzgado no puede revisar la valoración que hizo la jurisdicción contencioso-administrativa sobre la proporcionalidad y necesidad de la entrada en domicilio. El dato clave es, por tanto, procesal: el auto es firme, no ha sido recurrido en amparo, y no se puede pedir a los órganos judiciales penales que no lo tengan en cuenta.

El problema planteado en este caso se da también cuando las pruebas obtenidas en la entrada en domicilio dan lugar a una sanción administrativa. Y se acepta por la jurisprudencia contencioso-administrativa que “el hecho de una actuación inspectora se realizase con autorización judicial y ajustándose plenamente a lo en ella establecido no impide que, después, cuando en un juicio contradictorio se analice la resolución finalmente dictada (normalmente, una resolución sancionadora), quepa entender que aquella actuación y el auto que la permitió fue ilegal; que, consecuentemente, la prueba allí obtenida es ilícita; y que, por tanto, en definitiva, la resolución dictada con fundamento en es prueba es ilegal e inválida” (Manuel Rebollo Puig, “Inspección administrativa, autorizaciones judiciales y prueba ilícita”, en Anuario de Derecho Administrativo Sancionador 2024, páginas 27-57, pág. 54).

Por tanto, esta sentencia penal de la AP de Barcelona sería ‘más papista que el Papa’, porque reconoce al auto contencioso-administrativo unos efectos en el orden penal que ni siquiera se le reconocen en el proceso contencioso-administrativo. Y ello a pesar de que, en principio, parecería que al tratarse de una jurisdicción diferente deben aumentar las posibilidades de revisar o limitar los efectos del auto que autoriza la entrada en domicilio.

La sentencia de amparo

El condenado interpuso recurso de amparo y la STC 31/2025 parte de la premisa de que cuando una resolución vaya a producir efectos en otro orden judicial diferente, este último puede matizar sus efectos, siempre que lo motive adecuadamente: “La posibilidad de apartarse de los hechos probados por los tribunales de otro orden jurisdiccional responde a las propias singularidades de cada orden jurisdiccional”.

En este sentido, se acoge expresamente la tesis de la especificidad del Derecho penal frente al administrativo sancionador, es decir, que una autorización que vale para este último no necesariamente es suficiente para fundamentar una condena penal sobre la base de las pruebas así obtenidas:

“La autorización de entrada y registro (arts. 106.1 CE, 91.2 LOPJ y 8.6 LJCA) se acordó en un procedimiento de inspección tributaria, y tiene razón el fiscal ante este tribunal al afirmar que dicha medida persigue unos fines distintos a los del proceso penal y se adopta con arreglo a unos presupuestos cuya intensidad variaba en uno y otro ámbito, tratándose además de un procedimiento de naturaleza sumaria e incidental. Por lo tanto, en el enjuiciamiento de un delito de defraudación a la hacienda pública (art. 305.1 y 2 CP) que lleva aparejado la pena de privación de libertad, al introducir y valorar las pruebas obtenidas a partir de dicha diligencia, el juez penal puede examinar los presupuestos objetivos para la solicitud de dicha entrada y registro y, en su caso, apartarse del criterio de los órganos judiciales contencioso-administrativos, siempre y cuando dicho apartamiento sea motivado y justificado (FJ 4) con arreglo a los principios y garantías propias del derecho penal”.

Esta declaración tiene bastante recorrido pero era innecesaria en el caso concreto, puesto que: 1) el Juzgado de lo Penal desechó las pruebas obtenidas en la entrada en domicilio sin necesidad de invocar ninguna especificidad del orden penal (de hecho, dijo que los requisitos eran los mismos en los dos casos), y 2) como hemos visto, la jurisprudencia contencioso-administrativa prescinde, en ocasiones, de las pruebas obtenidas en la entrada en domicilio, considerando que el auto autorizador de la entrada se dicta en un procedimiento de alcance limitado y no vincula a la sentencia dictada en un proceso plenario. Por tanto, para admitir que la sentencia filtre esas pruebas a pesar de haberse obtenido con autorización judicial no hace falta invocar la especificidad del Derecho penal.

En segundo lugar, el TC despeja el supuesto obstáculo procesal derivado de la firmeza del auto que autorizó la entrada en domicilio (que es el argumento utilizado por la AP de Barcelona para condenar). Según el TC, los tribunales penales no pueden revocar expresamente ese auto, pero sí pueden no tener en cuenta las pruebas obtenidas en la entrada en domicilio:

“la firmeza de dichas resoluciones dictadas en vía contencioso-administrativa no impide el despliegue del deber que corresponde, tanto al juez de lo penal como al órgano de apelación de velar por la tutela y garantía de los derechos fundamentales en el examen de las pruebas de cargo, que, obtenidas en un procedimiento sancionador contencioso-administrativo, pueda constituir el fundamento de un pronunciamiento condenatorio del acusado.”

Después de estas premisas, el Tribunal estima el recurso de amparo y revoca la sentencia de la AP de Barcelona porque, no estando vinculado este tribunal penal por el auto que autorizó la entrada en domicilio, debía motivar adecuadamente la incorporación o no incorporación de las pruebas obtenidas en dicha entrada. En este sentido, habiendo alegado el acusado que no se cumplía el requisito de la apertura de un procedimiento previo (requisito establecido por las dos sentencias de 2020 y 2021, y eliminado después por una reforma legal), la AP no había motivado por qué no tenía en cuenta esa objeción:

“En definitiva, las resoluciones dictadas por la Audiencia Provincial no son motivadas ni jurídicamente razonables, sin que el órgano judicial penal ofrezca una contestación adecuada a la cuestión planteada por la recurrente en amparo. Al órgano judicial penal, al incorporar al procedimiento y valorar las pruebas de cargo obtenidas a partir de una diligencia de entrada y registro acordada por los tribunales del orden contencioso-administrativo, le corresponde razonar sobre la exigibilidad de un previo procedimiento inspector abierto y notificado al obligado tributario como garantía de la acusada en el procedimiento penal y de acuerdo con las normas que lo rigen, sin que corresponda a este tribunal sustituir al órgano judicial en el sentido de la respuesta que debe ofrecer”.

Se anula la condena penal impuesta por la AP a la recurrente en amparo, y se devuelve el asunto a la AP, para que ésta decida, con la adecuada motivación y sin estar ya vinculada por la firmeza del auto que autorizó la entrada en domicilio, si la prueba obtenida puede surtir efectos en el proceso penal, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que no se había abierto previamente (ni notificado al interesado) el procedimiento administrativo en el que fueran a incorporarse las pruebas obtenidas en la entrada en domicilio.

Creo que existen razones para que ese requisito, que fue establecido por una jurisprudencia del TS muy posterior a los hechos que aquí se enjuician y que, además, fue rápidamente eliminado por el legislador en 2021, no se aplique a este caso y no impida tener en cuenta las pruebas de cargo obtenidas con la autorización de entrada en domicilio. En cuyo caso la desviación al TC se habría revelado inútil y sólo habría servido para generar una doctrina que justifica en las diferencias entre lo penal y lo administrativo sancionador algo que la jurisprudencia ordinaria ya venía sosteniendo en el propio proceso contencioso-administrativo, sin aludir a tales diferencias. Además, se utiliza el argumento de las tan repetidas diferencias entre lo penal y lo administrativo sancionador para aplicar un requisito (el de la previa incoación y notificación del procedimiento) que fue “creado” por la jurisprudencia contencioso-administrativa (no la penal) y para ser aplicado en el procedimiento administrativo (no en el penal), por lo que en ningún caso es una “garantía adicional” del proceso penal frente al contencioso.

En todo caso, de llegarse a la conclusión de que, para que las pruebas obtenidas en un procedimiento administrativo se utilicen en un proceso penal, se exigen requisitos más estrictos que cuando dichas pruebas sólo van a producir efectos en un procedimiento administrativo (o sancionador administrativo), debería preverse algún mecanismo para que los ‘hallazgos casuales’ de relevancia penal que aparezcan en esa prueba contencioso-administrativa puedan, con los correspondientes requisitos, validarse y utilizarse en vía penal. Esta sentencia del TC apunta que el órgano judicial penal se pronunciará sobre las posibles objeciones a dicha incorporación, pero en ese momento puede ser ya imposible cumplir los requisitos o garantías que se consideren necesarios.

Zenis Frudaki, Freedom