Por Eva María Nieto Garrido

 

¿Hay derecho a reclamar el resarcimiento de los daños o perjuicios causados por las medidas adoptadas durante el estado de alarma?

 

La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio dispone en su artículo 3.2 que

“Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”.

La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio reconoce, pues, en abstracto el derecho a indemnización de los daños o perjuicios causados durante la vigencia del estado de alarma, siempre que se produzcan como consecuencia de las medidas adoptadas al amparo de la declaración y, además, se cumplan los requisitos que exige el precepto. En este breve comentario se analizan las características de esta regulación y cuáles son los requisitos que deben cumplirse para reclamar el resarcimiento de los daños o perjuicios sufridos durante la vigencia del estado de alarma.

La primera característica de esta regulación es que reconoce

 

un supuesto indemnizatorio que no tiene fundamento constitucional,

 

en el sentido de que no deriva ni del art. 106.2 de nuestra Constitución, cláusula general de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública por daños derivados del funcionamiento de los servicios públicos; ni del artículo 121 de la Constitución española, que reconoce el derecho a la indemnización de los daños causados por error judicial o por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Que se trate de un supuesto de responsabilidad patrimonial de configuración legal (STC 85/2019, de 19 de junio, FJ 3 in fine, respecto del derecho a indemnización regulado por el artículo 294.1 de la LOPJ) explica que no se excluyan los daños provocados en supuestos de fuerza mayor, como por el contrario sucede con los daños indemnizables ex artículo 106.2 de la Constitución española. Debe recordarse que ya existe algún pronunciamiento judicial que ha declarado que la pandemia no es un supuesto de fuerza mayor (v., la sentencia n°60/2020, de 3 de junio de 2020, del Juzgado de lo Social Único de Teruel, FJ 4. 3º,).

El segundo rasgo de esta responsabilidad es que su fundamento se encuentra en que el legislador orgánico reconoció el derecho de resarcimiento por los daños o perjuicios causados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio

 

para compensar el sacrificio especial sufrido en aras del interés general.

 

Al daño sacrificial y su indemnización se ha referido recientemente la STC 85/2019, de 19 de junio, que declaró nulos algunos incisos del art. 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, (en adelante, LOPJ), por vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia. Probablemente se trate del asunto más trascendental de los enjuiciados por el Tribunal Constitucional en 2019. Me refiero a la indemnización de los daños ocasionados a aquellos individuos que sufrieron prisión provisional y que, posteriormente, resultaron absueltos. El FJ 5 de la citada Sentencia se titula: “Finalidad del artículo 294 LOPJ: compensación del sacrificio especial en aras del interés general”. Sin entrar ahora en el caso enjuiciado por la citada Sentencia lo interesante de la misma al objeto de este comentario es que declaró, como fundamento de la compensación prevista en el art. 294 LOPJ, “el sacrificio instrumental de la libertad”, impuesto legítimamente a un individuo para proteger el interés general, en particular “la conjuración de ciertos riesgos relevantes que, para el desarrollo normal del proceso, para la ejecución del fallo o, en general, para la sociedad” (FJ 5). En este sentido, la Sentencia declaró que “en un Estado social y democrático de Derecho, como el que configura nuestra Constitución, la libertad personal no es sólo un valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE), sino además un derecho fundamental (art. 17 CE), cuya trascendencia estriba precisamente en ser presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales” (FJ 5).

El legislador dispuso de libertad para establecer los supuestos, tanto del artículo 3.2 Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, como del artículo 294.1 LOPJ, entre otros, que podían dar lugar al derecho de resarcimiento por los perjuicios derivados bien de los estados de alarma, excepción y sitio, o bien de aquellos ocasionados a consecuencia de la prisión provisional, cuando ésta es seguida de absolución. La doctrina ha señalado otros preceptos que reconocen el carácter indemnizable de sacrificios que se imponen a los ciudadanos para evitar males mayores. Por ejemplo, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de  1955, en su art. 3, con el fin de asegurar el mantenimiento del orden público; o para evitar la propagación de incendios, como regula el art. 3.2 del RD Legislativo 1/2006, de la CCAA de Madrid; o bien, los daños que puede causar la policía en personas distintas del delincuente, indemnizables de acuerdo con el art. 7.2 de la Ley Orgánica 40/2015, de 1 de octubre. Se justifica el sacrificio por el beneficio social obtenido, al igual que sucede con la expropiación forzosa. De hecho, cuando se analiza el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 se pone de ejemplo la indemnización por el perjuicio causado por las expropiaciones que se hubieran realizado con tal motivo (G. Doménech Pascual, “Responsabilidad patrimonial del Estado por la gestión de la crisis del Covid-19”,  El Cronista del Estado Social y Democrático, nº 86-87, marzo- abril 2020, pp. 102 a 109).

Como tercera característica la disposición comentada reconoce el derecho a resarcimiento de los daños y perjuicios causados, derivados de las medidas adoptadas a consecuencia de la declaración de estado de alarma, excepción y sitio,

 

sin necesidad de que estas medidas sean declaradas contrarias al ordenamiento jurídico.

 

Como es sabido, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, como el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, de modificación del primero, impusieron la limitación de determinados derechos fundamentales y libertades públicas, como la libertad de circulación de las personas (ex artículo 17.1 de la Constitución), con algunas excepciones (artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo); o la libertad de empresa (artículo 38 de la Constitución), con la suspensión de la apertura en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales, además de la limitación de actividad en el ámbito de los transportes de viajeros, entre otras (artículos 10  y 14, Ibidem).  Además ambos reales decretos habilitaban a las autoridades competentes para adoptar medidas de contención de la pandemia en múltiples sectores económicos, sociales y culturales. Lo que dio lugar a un sinfín de órdenes ministeriales.

No cabe duda que la limitación de derechos fundamentales y libertades públicas producida como consecuencia de la declaración del estado de alarma fueron legales, porque fueron adoptadas por normas con valor de ley, me refiero, entre otros, a los Reales Decretos 463/2020, 465/2020, todo ello de acuerdo con la doctrina constitucional derivada de la STC 83/ 2016 y el ATC 7/2012. En consecuencia, ningún reproche en términos de culpabilidad puede hacerse, en mi criterio, a la Administración, ni al personal a su servicio, ni a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. Simplemente, se trata de un sacrificio especial que, de existir realmente, debe ser indemnizado. Y ello porque, de no ser objeto de resarcimiento cuando exista realmente un sacrificio especial, supondría que en nuestro sistema jurídico valen menos los derechos, fundamentales o no, y las libertades públicas, de los que sí han soportado un sacrificio especial en aras del interés general, que los derechos y libertades de los beneficiarios, del resto de ciudadanos.

Por tanto, el título de imputación de la responsabilidad patrimonial reclamada no será la culpa, sino el daño sacrifical.

 

El sacrificio especial de algunos individuos en aras del interés general no puede referirse al común de la ciudadanía.

 

Algunas medidas adoptadas por el Gobierno de la Nación como consecuencia del estado de alarma, por ejemplo, el confinamiento de la mayoría de la población, no son indemnizables, porque esa mayoría resultamos beneficiados por la disminución del número de contagiados, número de ingresos hospitalarios, número de fallecidos, y en general, porque el confinamiento ha protegido nuestra salud. No obstante, en algunos casos, por ejemplo, empresas de transporte de viajeros por carretera, compañías aéreas, hoteles, entre otras, pudieran haber sufrido un sacrificio especial, un daño resarcible. A este tipo de daños es a los que se refiere el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, transcrito previamente.

 

Otras cuestiones

 

El artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, regula el derecho a indemnización de aquellos que sufran daños o perjuicios, (de forma directa, o en su persona, derechos o bienes), por actos que no les sean imputables, como consecuencia de la aplicación de actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio. Ahora bien, a pesar del tenor literal de precepto, del mismo no deriva un derecho a indemnización de forma automática, sino que es preciso la existencia real de daños o perjuicios y, además, que la conducta del individuo no haya contribuido a causarlos (conducta causal de la víctima) o que el perjuicio sufrido no haya sido asimismo compensado con el beneficio obtenido (compensatio lucri cum damno). A la no derivación de una responsabilidad automática, sino sometida a los criterios de la responsabilidad por daños, concretamente, a la conducta causal de la víctima y a la compensatio lucri cum damno, como excluyentes del derecho de resarcimiento, se refiere, en el FJ 13, la STC 85/2019, de 19 de junio, respecto de la responsabilidad patrimonial regulada por el artículo 294.1 LOPJ donde el TC declaró que el precepto no debía interpretarse en el sentido de considerar que procedería la indemnización en todos los casos de los perjuicios irrogados por la prisión provisional seguida de absolución, sino que

“los presupuestos y el alcance de la indemnización […] habrán de acotarse a través de la eventual intervención legislativa y, en su ausencia, mediante las interpretaciones congruentes con su finalidad y la teoría general de la responsabilidad civil que realicen la administración y, en último término los órganos judiciales”.  Y continuó la Sentencia declarando que:

“[L]a doctrina de esta sentencia no solo respeta los amplios márgenes de configuración legislativa o de interpretación judicial en lo que afecta al quantum indemnizatorio, sino que tampoco impide rechazar que exista en el caso concreto derecho a indemnización en virtud de la aplicación de criterios propios del Derecho general de daños (como pueden ser la compensatio lucri cum damno o la relevancia causal de la conducta de la propia víctima)”.

En cuanto al principio de la compensatio lucri cum damno, este impide resarcir parcial o totalmente al perjudicado por los daños y perjuicios que son paliados por los beneficios obtenidos a raíz del hecho que provocó el daño, tales como subvenciones, ayudas públicas y deducciones en impuestos, entre otros. La reparación del lucro cesante en estos supuestos debería limitarse a la diferencia entre lo que habría percibido el perjudicado y lo que ha recibido a partir de la producción del daño, con el fin de impedir el enriquecimiento injusto de éste.

La conducta causal del perjudicado habrá que tomarse en consideración a la hora de interpretar y de aplicar el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de julio, porque no podremos hablar de sacrificio si el perjuicio derivase de la conducta del propio perjudicado, ya que no habrá sido un medio o instrumento para la consecución del interés general.

En cuanto al procedimiento administrativo para formalizar la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños o perjuicios causados a consecuencia de las medidas adoptadas durante la vigencia del estado de alarma, el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, se refiere a lo que dispongan las leyes, lo que nos remite directamente a los artículos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (arts. 65, 67, 81, 91, 92 y 96.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común). Se trata de un procedimiento que debe iniciar el perjudicado con la reclamación que, en general, debe ir acompañada del informe que cuantifique el daño, y dirigida a aquella administración pública que adoptó la medida causante del daño. El plazo para reclamar la indemnización es de un año, que empieza a computarse desde que se puede calcular el daño o perjuicio sufrido. En la tramitación de la reclamación destaca el informe del Consejo de Estado o del Consejo consultivo autonómico, preceptivo pero no vinculante a partir de reclamaciones de 50.000 €, (art. 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre). El plazo para resolver es de seis meses. Si transcurrido ese plazo no se ha resuelto expresamente la reclamación se entiende desestimada por silencio administrativo. A partir de ahí, el perjudicado tiene dos meses para formular la demanda contencioso-administrativa contra la desestimación de la reclamación por responsabilidad patrimonial. Por último, en vía administrativa hay previsto, asimismo, un procedimiento abreviado para cuando la relación de causalidad sea evidente, una vez iniciado el procedimiento ordinario (art. 96.4 de la Ley 39/2015).

 

En conclusión,

 

el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reconoce el derecho de resarcimiento de aquellos que sufrieron daños o perjuicios en su persona, bienes o derechos, a consecuencia de las medidas adoptadas durante la vigencia del estado de alarma, pero no de forma automática, sino que, en defecto de mayor concreción legal,  será preciso analizar las circunstancias de cada caso desde la óptica del derecho de daños, con el fin de descartar el enriquecimiento injusto de algunos con cargo a los presupuestos generales. Sí debieran ser objeto de indemnización los daños o perjuicios de aquellos que fueron un instrumento, un medio, para la consecución del interés general, los que sufrieron realmente un sacrificio especial.

Foto: Alfonso Vila Francés