Por Francisco Marcos

Multas anuladas, sanciones prescritas y responsabilidades sin depurar

 

La defensa de la competencia en España tiene un problema con el tiempo. Más concretamente, con el manejo del tiempo por parte de su autoridad sancionadora. En los últimos años la caducidad del procedimiento administrativo se ha convertido en una constante que pone en jaque la eficacia del sistema. Más de un tercio de las anulaciones de resoluciones sancionadoras de la autoridad de competencia no son por motivos sustantivos, ni porque se cuestionen los hechos o las pruebas, sino por algo mucho más básico: porque la autoridad llega tarde.

La reciente anulación por caducidad de la resolución sancionadora del cártel de los libros de texto no universitarios (RCNMC de 30/5/19, S/DC/0594/16 ANELE)  es solo el último ejemplo de una serie ya demasiado larga. Esta vez han sido más de €33 millones en multas que han quedado sin efecto. Pero no es un caso aislado. En los últimos quince años se han anulado quince resoluciones sancionadoras por este motivo, lo que ha supuesto la pérdida de multas por importe de más de €142 millones.

Anulaciones de resoluciones sancionadoras CNC/CNMC por caducidad del procedimiento

Resolución/ importe multa Importe anulado Días de exceso
29/6/11 (S/224/10 Colomer) multa €170.300 170.300 ND
14/12/11 (S/231/10 Productos hortofrutícolas) multa €238.446 212.816 3 días
28/12/11 (S/0154/09 Montesa Honda) multa €1.830.247 1.658.878,55 3 días
31/10/12 (SAMA/2/11 Col. Abogados Alcalá Henares) multa €20.000 20.000 21 días
9/1/13 (S/299/10 Consejo Col. Odontólogos y Estomatólogos) multa €350.000 350.000 42 días
23/5/13 (S/303/10 Distribuidores Saneamiento) multa € 6.459.087 4.430.703 No había caducado
26/9/13 (S/314/10 Puerto de Valencia) multa €43.620.717 9.943.948 No había caducado
19/5/14 (SACAN/11/10 Página web Col. Dentistas Tenerife) multa €18354 18354 4 días
18/6/14 S/469/13 Fabricantes de papel y cartón ondulado) multa €57.686.188 57.686.188 5 días
17/7/14 (S/345/11 Criadores de Caballos) multa €152.833,32 152.833,32 7 días
11/12/14 (S/0477/13 COAPI) multa €70.000 70.000 39 días
20/2/15 (S/474/11 Precios Combustibles Automoción) multa €32.400.000 30.091.985 1 día
12/12/15 (S/299/10 Consejo Col. odontológicos y estomatólogos) multa €234.738 234.738 42 días
27/9/18 (S/0415/12, ABH-ISMA) multa €3.684.186 3.684.186 ND
30/5/19 (S/DC/0594/16 ANELE) multa €33.889.856 33.889.656 17 días

Nota: Elaboración propia, incluye seis resoluciones anuladas en la casi totalidad de su importe y/o para la mayoría de los recurrentes (el resto de los sancionados no recurrieron, no alegaban la caducidad en su impugnación o la anulación fue por otro motivo, S/231/10 Productos hortofrutícolas).

Y si se amplía el foco al conjunto de anulaciones por motivos procesales (caducidad, prescripción, vulneración de derechos de defensa), el panorama es todavía más preocupante. Las siguientes dos figuras actualizan los datos del estudio “La revisión judicial de las resoluciones de la autoridad nacional de competencia (ANC) en España (2004-2021)”, Almacén de Derecho 13/12/23, con las últimas sentencias dictadas desde entonces.

Fuente: Elaboración propia, actualizando los datos del estudio antes referido

 

No es una anécdota: es un patrón

Hay quien podría pensar que estas anulaciones por caducidad son fruto de casualidades desafortunadas o de interpretaciones jurídicas demasiado exigentes por parte de los tribunales. No siempre es así. Lo que se observa es un patrón reiterado de gestión deficiente del procedimiento sancionador por parte de la autoridad de competencia, especialmente en lo que se refiere al control del calendario. En muchos casos la autoridad ha estirado los plazos al máximo, con un uso cuestionable de las suspensiones, notificando fuera de plazo o reabriendo procedimientos caducados con fórmulas dudosas.

Las resoluciones sancionadoras se adoptan “con la caducidad en los talones”, como si se tratase de una carrera contrarreloj mal diseñada. La autoridad no solo incurre en errores de cómputo, sino que interpreta los plazos de forma siempre extensiva pro domo sua, desoyendo los principios de celeridad y seguridad jurídica que exigen rapidez, previsibilidad y rigor en la tramitación de los procedimientos administrativos.

El enforcement convertido en trámite vulnerable

Una multa impuesta fuera de plazo, por sólida que sea desde el punto de vista material, es una multa inválida. En términos procesales, el tiempo no es un elemento accesorio, sino constitutivo del propio procedimiento sancionador. Ignorar esa dimensión temporal no es solo un problema de eficacia, sino de legalidad. Y ahí reside la paradoja: en nombre del interés general y de la lucha contra las prácticas anticompetitivas, la CNMC incurre en prácticas que comprometen su propia actuación y debilitan el enforcement.

Frente a esta fragilidad estructural, los abogados de los infractores han sido capaces de construir una respuesta procesal extraordinariamente eficaz. Han sabido identificar los puntos ciegos del procedimiento sancionador, escrutar cada expediente con lupa, y convertir la caducidad en una auténtica arma de desactivación del enforcement, incluso en casos donde la infracción estaba bien acreditada.

Esta estrategia no ha sido meramente reactiva. A lo largo de los últimos años, los letrados han logrado sembrar dudas jurídicas allí donde antes solo había cálculo de plazos: cuestionando la interpretación de las suspensiones, la validez de las notificaciones, o la forma en que se reanudaba el procedimiento. Lo notable es que muchas de esas dudas han sido recogidas por los tribunales y, en particular, por una pluralidad de magistrados que han emitido más de un centenar de votos particulares en la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo a propósito de la caducidad del procedimiento sancionador.

No estamos, por tanto, ante una cuestión menor. Junto el controvertido cálculo de la multa (que ha llevado a que un 29% de las multas se hayan reducido tras la revisión judicial, véase la siguiente figura), se trata de una de las materias más discutidas en los órganos jurisdiccionales en torno a las sanciones de la CNMC. La intensidad de esa controversia —reflejada en el volumen y la frecuencia de los votos discrepantes— da cuenta de la complejidad que ha alcanzado el problema, y de cómo los límites del enforcement se están jugando en el terreno aparentemente neutro del calendario.

Fuente: Elaboración propia, actualizando los datos del estudio antes referido

 

¿Dónde está la responsabilidad?

Cabe preguntarse si este problema es sistémico o si también hay que hablar de responsabilidades personales. ¿Cómo es posible que, en tantos casos, la autoridad llegue tarde? ¿Qué explica que procedimientos que llevan años de tramitación se malogren por una notificación extemporánea o por una interpretación forzada de las reglas de suspensión?

La CNMC dispone de recursos humanos y técnicos considerables. Es verdad que no solo sanciona, y que desarrolla otras funciones, pero la tramitación tempestiva de los expedientes sancionadores debería ser una prioridad institucional. No parece razonable que, en un contexto de alta litigiosidad, donde se sabe que el 92% de las sanciones serán impugnadas, no se extreme el cuidado en el cómputo de los plazos.

El problema, por tanto, no es solo normativo u organizativo. También es un problema de cultura administrativa y de incentivos. Si no se exigen responsabilidades internas por errores que tienen un impacto tan severo sobre la efectividad del sistema, la disfunción se perpetúa. El riesgo es que la caducidad deje de ser una excepción para convertirse en una estrategia tolerada. Y eso erosiona la confianza del público y de los operadores económicos en la capacidad del Estado para hacer cumplir las reglas.

El trampolín de la información reservada

El control judicial de los plazos sancionadores solo se activa tras la incoación formal del procedimiento. Hasta ese momento, la CNMC puede realizar actuaciones preliminares a través de la llamada “información reservada” (artículos 49 LDC y 26 RDC). Aunque este instrumento está diseñado para confirmar indicios de una posible infracción antes de incoar formalmente, su uso laxo ha convertido esta fase previa en un verdadero trampolín para retrasar el inicio del cómputo de los plazos sin límite definido.

La autoridad puede inspeccionar, requerir datos o analizar mercados durante meses, incluso años, sin que corra el plazo de 18 (ahora 24) meses del procedimiento sancionador. Este uso estratégico de la información reservada permite dilatar la tramitación sin notificación formal al investigado, manteniendo congelado el calendario de caducidad mientras se avanza en la instrucción material del caso.

Los tribunales han aceptado este uso con una notable deferencia (STS 28/11/24, AIE v. CNMC, MP: M. Campos, ES:TS:2014:4745, que repite una consolidada jurisprudencia), también han advertido que la información reservada se desnaturaliza cuando se utiliza como expediente paralelo encubierto, sin incoación a pesar de existir ya indicios claros. Así lo reconoció, por ejemplo, la Audiencia Nacional en el caso Hierros de Extremadura (sentencia de 23/12/13, UAHE v. CNC, MP: S.P. Soldevila, ES:AN:2013:5772), donde se anuló una resolución por prescripción tras una fase previa que había dejado de ser preliminar para convertirse, de facto, en procedimiento sancionador sin garantías.

Este uso abusivo del tiempo previo a la incoación socava el diseño legal del procedimiento sancionador, que confía en la incoación como punto de partida formal para la garantía del plazo. Si el reloj solo empieza a contar cuando la propia autoridad decide pulsarlo, el riesgo es que el tiempo deje de ser límite y pase a ser un arma asimétrica.

La prescripción de la sanción: otra forma de llegar tarde

A esta problemática de mala gestión del tiempo se suma un fenómeno todavía más desconcertante: la prescripción de sanciones ya firmes por olvido o inacción en su ejecución. No basta con dictar la resolución dentro de plazo y resistir la impugnación judicial: aunque la autoridad de competencia gane en los tribunales, si no ejecuta la sanción en el tiempo legalmente previsto, también se pierde la posibilidad de hacerla efectiva. Y esto, por increíble que parezca, también ha ocurrido en más de una ocasión.

Casos como el de Ecoasfalt, cuya multa de €1.428.945 fue declarada prescrita porque la CNMC intimó al pago más de cuatro años después de que la sanción adquiriera firmeza (SAN de 3/3/25, Ecoasfalt v. CNMC, MP: F. De la Peña, ES:AN:2025:1093), o el aún más insólito de Telefónica/Airtel, en el que se dejó transcurrir más de siete años antes de reclamar el cobro de una multa no suspendida (STS de 20/12/12, Telefónica v. CNC, MP: M. Campos, ES:TS:2012:8445), muestran que los errores de cronómetro no terminan con la notificación de la resolución. También alcanzan la fase de ejecución.

Al igual que ocurre con la caducidad del procedimiento, estos olvidos administrativos minan la credibilidad del sistema. Una autoridad de competencia que no solo investiga tarde, sino que también olvida cobrar a tiempo, proyecta un mensaje de descoordinación y falta de seriedad institucional que alimenta la desconfianza. La gestión del tiempo, también en la fase ejecutiva, es un componente esencial del enforcement.

Repetir procedimientos no es solución

En algunos casos, tras la anulación por caducidad, la CNMC ha intentado iniciar de nuevo el procedimiento sancionador. Esta “reincorporación” a la carrera no siempre ha sido bien vista por los tribunales, que han advertido sobre los riesgos de vulnerar el principio non bis in idem (RCNMC de 22/3/23, S/628/18 Residuos 2). En otras ocasiones, aunque se ha permitido reiniciar el procedimiento, la demora ha supuesto la prescripción de la infracción (RCNMC de 15/12/16 R/AJ656/16 Bodegas José Estévez). El resultado final es el mismo: la sanción desaparece, y el enforcement queda desactivado.

En estos escenarios, el mensaje al mercado es demoledor. Si infringir puede salir gratis por errores de forma o por lentitud administrativa, la disuasión pierde fuerza, y el cumplimiento voluntario de las normas se debilita.

Una oportunidad que no puede desperdiciarse

El plazo de caducidad del procedimiento sancionador se ha ampliado de 18 a 24 meses para los procedimientos incoados tras el 30/6/23 (según la Disposición Transitoria 9.ª y el artículo 219 del Decreto-Ley 5/23). Esta reforma debería ofrecer a la CNMC un margen mayor para realizar sus investigaciones y tramitar adecuadamente sus expedientes. Pero ese mayor margen será inútil si no se traduce en un cambio profundo en la gestión del tiempo y en el rigor del procedimiento.

Más plazo no debe equivaler a más relajación. Al contrario: es una oportunidad para reorganizar internamente los tiempos de trabajo, mejorar la trazabilidad de las actuaciones, y asumir que el control del calendario es una función estratégica de cualquier autoridad sancionadora. Y, llegado el caso, también debería implicar la exigencia de responsabilidad a quienes, por acción u omisión, provocan que una resolución sólida desde el punto de vista jurídico se pierda por el camino.

Finalmente, la necesidad de corregir esta disfunción es hoy más acuciante que nunca. El número de resoluciones sancionadoras adoptadas por el Consejo de la CNMC ha disminuido de forma drástica en los últimos años —cuatro en 2020, cinco en 2023, otras cinco en 2024— y en lo que va de 2025, la CNMC no ha adoptado todavía ninguna. Este declive cuantitativo agrava el problema cualitativo: cuando se adoptan pocas resoluciones, no se puede permitir el lujo de que fracasen por errores de cómputo o mala gestión del calendario.

Este texto anticipa algunas de las ideas que desarrollo con más detalle en un trabajo de próxima publicación sobre las anulaciones por caducidad en la práctica sancionadora de la CNMC.

Foto: Elena Alfaro