Por Francisco Marcos

  • El análisis empírico realizado evidencia que el 95,5% de las multas impuestas por la Autoridad Nacional de Competencia entre 2004 y 2015 fueron impugnadas judicialmente.
  • Las multas generan una litigiosidad sin parangón, que se manifiesta en la multitud y pluralidad de recursos contra ellas (o contra decisiones previas), ante todas las instancias posibles, empleando todos los cauces disponibles.
  • El 38% de las multas fueron confirmadas en su totalidad, pero el 26% de ellas fueron totalmente anuladas por los tribunales y el 36% reducidas en su importe. Las resoluciones de la ANC fueron anuladas mayoritariamente por motivos sustantivos o de fondo.
  • Del importe total de las multas impuestas por la ANC española en el periodo 2004-2015 (€1.697.072.921), menos de la mitad queda en pie tras la revisión judicial (€738.073.925).

En un post anterior examinaba la aplicación de las prohibiciones de conductas anticompetitivas por la autoridad de nacional de la competencia  (ANC) española durante los últimos veinte años (“Análisis sistemático de la aplicación pública del Derecho de la competencia por las autoridades nacionales en España 2003-2022” Almacén de Derecho 18/6/23).

No obstante, una mirada aplicación práctica de las prohibiciones de conductas anticompetitivas por la ANC constituye una visión parcial e incompleta del vigor y efectividad de las prohibiciones si no se comprueba el resultado de la eventual revisión judicial de esas decisiones por los tribunales. Como es sabido, la ANC es una autoridad administrativa y sus resoluciones pueden impugnarse en la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 48 de la Ley 15/2007 y artículo 49 de la Ley 16/1989). Aunque está extendida la creencia de que las resoluciones de la ANC son frecuentemente recurridas y la prensa se hace eco de tanto en tanto de la anulación de algunas de ellas (“Los tribunales frenan a competencia” El país 12/5/14; “La CNMC encalla en los tribunales” Expansión 8/9/17), no existe un estudio sistemático que examine de manera exhaustiva y sistemática la revisión judicial durante un período de tiempo largo.

Un estudio de la CNMC publicado en mayo de 2019, Revisión jurisdiccional en el período 2014-2018 de las declaraciones de infracción de la autoridad nacional de competencia, probablemente elaborado para acallar las críticas sobre el mal fario de la CNMC en los Tribunales y la falta de control sobre el cobro de multas (Tribunal de Cuentas, Informe de fiscalización de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, ejercicio 2014, y del proceso de integración en ella de los organismos públicos declarados a extinguir por la Ley 3/2013, 26/5/16, 28), examinaba 536 sentencias dictadas por la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo en el período 2014-2016 que resolvían algunas impugnaciones contra resoluciones de la CNC y la CNMC. El estudio informaba de una tasa de confirmación del 73,8% (incluso superior -83%- en el Tribunal Supremo, aunque contabilizaba como confirmaciones aquellas anulaciones de la resolución que “sólo” afectan al importe de la multa).

A mi entender, era necesario un análisis completo y sistemático del devenir de la revisión judicial de todas las resoluciones de aplicación de las prohibiciones de conductas anticompetitivas por la ANC en un período más largo. Sólo así es posible evaluar la efectividad de la ANC y la fuerza disuasoria de la aplicación pública del Derecho de la competencia en España.

Esta entrada resume el resultado de un estudio exhaustivo de la revisión judicial entre 2004 y 2021 de las decisiones de la ANC española (en las que se aplicaban las prohibiciones de conductas anticompetitivas de los artículos 101 y 102 TFUE (y de sus equivalentes en la legislación doméstica): “Empirical Study of Judicial review of decisions by Spanish Competition Authority (2004-2021)” IE Law School WP-AJ8/283. El trabajo se enmarca en un proyecto de investigación más amplio que examina la revisión judicial de las decisiones de las ANC de los Estados Miembros de la UE y del Reino Unido (Judicial Review of Competition Law Enforcement in the EU: Empirical Mapping 2004-2021).

Hasta la fecha se han publicado algunos trabajos que analizan la revisión judicial de resoluciones concretas de la ANC en España; la mayoría de los trabajos se centran en la revisión judicial de decisiones destacadas con grandes multas, aunque algunos trabajos han apuntado posibles tendencias en la revisión judicial de las decisiones de la ANC (“Incontinencia Judicial en Defensa de la Ccompetencia” Diario La Ley 8802 de 13/7/16). Finalmente, también se han realizado varios análisis empíricos de la revisión judicial de las decisiones de los reguladores sectoriales (Nuria Ruiz, El control jurisdiccional de los organismos reguladores, Thomson-Reuters 2018 y Luis E. Mejia “Judicial review of regulatory decisions: Decoding the contents of appeals against agencies in Spain and the United Kingdom” Regulatory Governance 15/3 (2021) 760-784), pero faltaba un análisis sistemático exhaustivo de la revisión judicial de las decisiones de la ANC.

Como ilustra el gráfico 1, durante el periodo investigado, la ANC española (TDC, CNC y CNMC) adoptó 769 resoluciones relativas a posibles infracciones de los artículos 101 y 102 TFUE y sus equivalentes en la legislación nacional (en lo sucesivo, en aras de brevedad, se aludirá a todas ellas como prohibiciones de conductas anticompetitivas) de las cuales más de un tercio fueron resoluciones sancionadoras

 

Nota: Se excluye del ámbito del estudio la revisión judicial de diecinueve resoluciones que se pronuncian sobre infracciones de actos de competencia desleal prohibidos por el artículo 3 de la Ley 15/2007 -artículo 7 de la Ley 16/1989- fueron impugnadas en el período (de un total de 79 resoluciones dictadas en aplicación de esa prohibición, de las que solo cuatro eran sancionadoras).

El 36% de las resoluciones de la ANC que se pronunciaban sobre la aplicación de las prohibiciones de conductas anticompetitivas fueron impugnadas ante la Audiencia Nacional. A la fecha de cierre del proyecto (31/4/2021), sólo había concluido la revisión judicial de las decisiones adoptadas en 2015 (es más, respecto de varias de ellas, no estaba cerrada del todo). Por tanto, los resultados del trabajo comprenden las sentencias dictadas en un período de quince años, examinándose el devenir de la revisión judicial de 274 resoluciones de la ANC, que dieron lugar a 1057 sentencias de la Audiencia Nacional y 333 sentencias el Tribunal Supremo.

Nota: La acumulación de sentencias dictadas está anclada a la fecha de la resolución, no a la fecha de la sentencia (es decir, cada columna de año representa todas las sentencias dictadas en revisión de todas las decisiones de la ANC adoptadas ese año).

Las resoluciones de la ANC que aplican las prohibiciones de conductas anticompetitivas pueden ser impugnadas por cualquier persona con derechos e intereses legítimos afectados por las mismas (artículo 19.1.a) de la Ley 29/98). Ante la Audiencia Nacional, la mayoría de las resoluciones son recurridas por las empresas declaradas infractoras, pero también en algún caso lo son por terceros interesados.  En concreto, el 73% de impugnaciones proceden de los infractores, mientras que el 27% son recursos de terceros (generalmente en el caso de resoluciones que archivaban el expediente o acordaban no incoarlo). El gráfico 3 muestra la evolución de los distintos recurrentes en el periodo, mostrando una clara tendencia decreciente de los recursos de terceros, que corre paralela a la progresiva reducción del número de resoluciones de archivo/no incoación.

Nota: Seis resoluciones de la ANC en el período fueron impugnadas tanto por los infractores como por terceros (obviamente por motivos contrarios).

El 18% de las impugnaciones respecto del total de las resoluciones de la ANC impugnadas en el período (sancionadoras y no sancionadoras) tuvieron éxito total, el 30% de los recursos el éxito fue parcial, mientras que el 52% fueron rechazados. El cálculo se realiza respecto del fin de la revisión judicial, ora después de la Audiencia Nacional, otra tras la casación ante el Tribunal Supremo (con la firmeza de la resolución de la ANC, nueva resolución de la ANC firme o anulación total de la resolución de la ANC).

Como cabía esperar, las normas y restricciones sujetas a revisión judicial son una representación de las que se examinan en las resoluciones adoptadas por la ANC en el período. Así, la mayoría de los recursos se refieren restricciones multilaterales (más del 92%), con unos pocos casos de abuso exclusionarios o explotativos (6%). En particular, los datos revelan una concentración de impugnaciones en las resoluciones sobre restricciones horizontales (73%), bastante por encima del 40% del total de resoluciones de la ANC sobre restricciones en este ámbito (Rev. Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §IV.6.1). También es significativo el alto porcentaje de recursos sobre restricciones multilaterales mixtas (11,7% de los recursos). Por otro lado, los recursos contra resoluciones sobre restricciones verticales o abusos de posición dominante están muy por debajo de la media de resoluciones adoptadas en estas materias en ese periodo (Rev. Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §IV. 6.2 and 6.4).

En cuanto a la proporción del tipo de remedios de las ANC que fueron objeto de revisión judicial, en todas las instancias de recurso, el 93% de las impugnaciones lo fueron frente a multas (y las multas no impugnadas son normalmente de importes bajos, inferiores a €10.000, la multa más elevada no impugnada fue €525.000 a DAMM por fijación de precio en la reventa, RTDC de 19/2/09, Distribuciones DAMM 647/08, ponente Mª J González).

Algo menos del 6% de todos los recursos se referían a resoluciones por las que la ANC declaraba que no había prueba de la infracción, en su mayoría relacionadas con impugnaciones por parte de los denunciantes que originalmente habían llevado el caso a la ANC. Las impugnaciones de terceros son rechazadas en el 83% de las veces, ratificando los tribunales la decisión de la ANC. Además, el 8% de esos recursos fueron declarados inadmisibles, al considerarse que el recurrente carecía de legitimación. En los pocos casos en que se aceptaron las impugnaciones de terceros (9%), generalmente el tribunal revisor devolvió el caso a la ANC para una nueva investigación/decisión, lo que llevó a la adopción de una nueva resolución.

La ANC puede declarar una infracción, pero no imponer una multa. Estas decisiones son muy infrecuentes (Rev. Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §IV.5), y dos de esas resoluciones -que fueron impugnadas- se refieren a infracciones cometidas por la Administración RTDC de 21/6/2004 (562/03 Colegio Notarial de Bilbao, ponente F. Torremocha, con su voto particular, y RCNC de 14/4/2009, 639/08 Colegio farmacéuticos Castilla-La Mancha, ponente J. Costas, con voto particular de MªJ. González), ambas confirmadas por los Tribunales, y en la otra resolución impugnada la entidad investigada no fue considerada responsable de la infracción (RCNC de 2/11/2009, S/0051/08 UNESA, ponente E. Conde), también confirmada por los tribunales.

Durante el periodo de estudio, se adoptaron 43 resoluciones de terminación convencional, en la medida que las empresas investigadas propusieron a la ANC compromisos que resolvían los efectos sobre la competencia derivados de la conducta objeto de la investigación y el interés público quedaba suficientemente garantizado (artículo 52 de la Ley 15/2007, el 5% de las decisiones de la ANC son resoluciones de terminación convencional, Rev. Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §IV.5.3). Sólo una de ellas fue impugnada en la Audiencia Nacional sin éxito: la RCNMC de 9/7/15 (S/0466/13 SGAE Autores), confirmada por sentencia de 25/4/19 (RTVE c. CNMC y SGAE, ES:AN:2019:1845, MP: SP Soldevila).

En el período analizado, 43 de las resoluciones de la ANC impugnadas ante los tribunales incluían un voto particular (15,6% del total, Rev. Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §V.4, la media en todas las resoluciones de las autoridades de competencia es la mitad: 7,76%). Como era de esperar, los datos muestran que las decisiones de multar son más propensas a tener una opinión disidente (sobre todo en relación con las infracciones del artículo 101 del TFUE/artículo 1 de la LDC). Además, la mitad de las impugnaciones contra resoluciones que contienen una opinión disidente dieron lugar a la anulación total de la decisión, y la mitad del resto dieron lugar a una reducción de la multa. Por lo tanto, parece existir cierta correlación entre las opiniones discrepantes en la decisión de la ANC y la probabilidad de éxito total o parcial de los recursos posteriores.

 

Recursos frente a multas (decisiones sancionadoras)

En contraste con la situación en la mayoría del resto de los Estados miembros de la UE, en España el elevado número de sentencias que revisan las resoluciones de la ANC se explica por el derecho de los infractores de impugnar la decisión sancionadora con respecto a su participación específica en la infracción. Aunque nada impide que los diversos interesados impugnen conjuntamente la resolución de la ANC, raramente lo hacen, presentando cada una de ellas un recurso individual (incluso cuando pertenecen al mismo grupo empresarial). La Audiencia Nacional también podría acordar de oficio la acumulación de varios recursos interpuestos contra una misma resolución de la ANC (artículo 34.1 de la Ley 29/98). Razones de eficacia y economía procesal avalarían la acumulación de los recursos cuando las circunstancias de la conducta infractora de varios sujetos sean sustancialmente coincidentes, pero ello nunca ha ocurrido en los casos aquí examinados.

Dado el carácter colegiado de los órganos revisores, en aras de garantizar una cierta coherencia en las sentencias que resuelven las impugnaciones de una misma resolución de la ANC, los recursos suelen tramitarse de manera coordinada, de modo que, aunque resueltos individualmente, se deciden más o menos al mismo tiempo. Naturalmente, la coherencia no exige necesariamente que todas las sentencias recaídas sobre una misma resolución coincidan en el fallo (aunque esto ocurre a menudo). Es posible que el resultado de sus recursos difiera para cada impugnante porque los motivos, argumentos y pruebas utilizados por uno de ellos sean diferentes, o porque los tribunales realicen una valoración distinta a la de la ANC sobre su participación en la conducta infractora o sobre la adecuación o proporcionalidad de la multa impuesta,

La revisión judicial es un proceso largo. Las sentencias de la Audiencia Nacional que revisan las decisiones de la ANC tardan tres o cuatro años en dictarse, y los recursos de casación del Tribunal Supremo se resuelven cuatro o cinco años después. De hecho, algunas resoluciones de las ANC no son firmes hasta después de períodos muy largos de tiempo. La demora es aún mayor cuando los tribunales anulan parcialmente la multa impuesta por la ANC y ordenan un nuevo cálculo, ya que esto lleva más tiempo, y en muchas ocasiones, las resoluciones de recálculo de la ANC son recurridas de nuevo, generalmente sin éxito, pero alargando más aún el proceso y la firmeza definitiva.

Obviamente, esto afecta significativamente al estudio empírico realizado, ya que sólo unos pocos de los recursos contra resoluciones adoptadas por la ANC en 2016 fueron dictados antes del 30 de abril de 2021 (y cuando lo fueron, lo fueron sólo por la Audiencia Nacional, estando aún pendientes los recursos de casación). De hecho, los procedimientos de revisión judicial de seis de las veinticuatro resoluciones de la ANC adoptadas en 2015 recurridas seguían en curso en aquella fecha.

Entre el 1/5/2004 al 31/4/2021 se impusieron multas por un importe total de €2.611,88 millones. Las multas más elevadas de la historia de la ANC española se impusieron en el período objeto de examen, con veinte multas superiores a €50 millones. Esas multas son casi siempre por infracciones del artículo 101 del TFUE y/o del artículo 1 de la LDC), carteles u otras restricciones horizontales (Rev.  Derecho de la Competencia y Distribución 2023 §V.5.1).

Una vez concluidos todos los recursos judiciales, las impugnaciones del 38% de las multas impuestas por la ANC en el periodo han sido rechazadas, aunque se observa una tendencia a la baja de la tasa de confirmación (gráfico 4).

Más de una cuarta parte de las multas impuestas por la ANC entre 2004 y 2015 fueron totalmente anuladas por los tribunales.  Cincuenta y una resoluciones fueron totalmente anuladas, con el pico de anulaciones en las multas impuestas en 2015 (casi la mitad de las multas impuestas ese año fueron anuladas). En el periodo analizado en esta investigación hasta finales de 2015 (que es el último año revisado en su totalidad por los tribunales), el importe total de las multas impuestas por las autoridades ascendió a €1.697.153.916, de los cuales alrededor del 40% de las multas fueron anuladas en su totalidad (€723.270.118,30). Esto supone el 42,6% del total de las multas impuestas en el periodo de referencia. En cambio, otros estudios empíricos sobre la revisión judicial de las multas de los reguladores sectoriales informan de tasas de anulación inferiores (véase Ruiz El control jurisdiccional de los organismos reguladores, 2018, 296-297 (35% en telecomunicaciones y 26% en energía).

En la investigación realizada las multas se consideran plenamente anuladas cuando los tribunales consideran que la resolución de la ANC es ilegal, independientemente de que unas pocas empresas sancionadas no la impugnaran, cuando es anulada para todos los recurrentes. Otro tanto ocurre cuando los tribunales anulan la mayor parte de la multa. Normalmente las anulaciones completas se producen cuando hay algún error o defecto común en la resolución que la hace inválida para todos los infractores. La mayoría de las anulaciones fueron decididas por la Audiencia Nacional (en gran parte confirmadas posteriormente por el Tribunal Supremo, que ocasionalmente modificó el motivo que dio lugar a la anulación por la Audiencia).

Como muestra el gráfico 5, los motivos más frecuentes que dieron lugar a la anulación total por parte de la Audiencia Nacional fueron motivos de fondo (60%), y el porcentaje es aún mayor en el Tribunal Supremo (67%, véase el gráfico 6). En muy pocos casos se anularon íntegramente resoluciones tanto por motivos de fondo como de forma: SSTS anulando RCNC de 21/1/10 (S/0084/08 Fabricantes de Gel, ponente P. Sánchez, con voto particular de F. Torremocha) y SSAN anulando RCNC de 24/11/11 (S/0232/10 Prisa/Zeta, ponente P. Sánchez).

Los motivos de anulación sustantivos están relacionados con la falta de pruebas de la infracción o con una apreciación errónea de las conductas investigadas por parte de la ANC. En estos casos, los tribunales discrepan de la ANC sobre la existencia de infracción basándose en las pruebas disponibles. Esto ha ocurrido tanto con las infracciones del 101 TFUE como del 102 TFUE (y/o sus equivalentes en la legislación nacional). El control judicial del fondo de las resoluciones sancionadoras se extiende no solo a la exactitud material de las pruebas invocadas, su fiabilidad y coherencia, sino también a la pertinencia de los datos y su adecuación para respaldar las conclusiones alcanzadas. Ello incluye la definición del mercado de referencia y la evaluación de la posición de mercado y el comportamiento de las empresas (incluida la supuesta posición dominante de una o más empresas en ese mercado).

De otro lado, los motivos de anulación procesales no están relacionados con el fondo de la infracción, sino con la tramitación de la investigación y del procedimiento sancionador por parte de la ANC. La anulación puede deberse a la expiración del plazo del procedimiento (caducidad), a la violación del derecho de las partes a un proceso justo o a excesos de la ANC las inspecciones realizadas.

 

Anulación parcial de multas de la ANC (importe de la multa)

Además del gran número de anulaciones completas de multas, más de la mitad de las multas impuestas por la ANC entre 2010 y 2013 que fueron impugnadas en los tribunales fueron anuladas parcialmente debido al cálculo de la multa, lo que obligó a la ANC a recalcularla. Esta tendencia parece haberse reducido en los resultados de la revisión judicial de las decisiones de 2014-2015.

Los tribunales redujeron la multa (u ordenaron que la ANC la volviera a calcular) en el 36% de las decisiones de la ANC impugnadas. Por tanto, la probabilidad de que la multa se reduzca tras la revisión judicial es la misma que la probabilidad de que la multa se mantenga.

Del importe total de las multas impuestas por la ANC desde el 1/5/2004 hasta el 31/12/2015 (€1.697.072.921), sólo el 43% sobrevivió tras la revisión judicial (€738.073.925), aunque la reducción de las multas varía a lo largo del periodo analizado, oscilando entre la confirmación del 100% de las multas impuestas en 2005 y reducciones superiores al 80% de las multas impuestas en 2012 y 2014 (véase Tabla 1). Sólo en siete de los dieciséis años objeto de estudio en este trabajo, las multas confirmadas superan la mitad de las impuestas.

Tabla 1. Multas ANC/ Multas tras la revisión judicial

Multas ANC Multas tras la revisión judicial % confirmación
2004 21647554,5 10632500 49,1164025
2005 9588000 9588000 100
2006 24467000 17907993,8 73,1924381
2007 70316064 50660849 72,0473333
2008 34784781 14447490,4 41,5339409
2009 204201665 154253486 75,5397788
2010 40988031 23635827,2 57,665193
2011 224498636 104489812 46,5436288
2012 346418014 67251617,5 19,4134297
2013 185951102 106311849 57,1719382
2014 115442838 14916954 12,9215067
2015 418769235 163976916 39,1568679
TOTAL 1697072921 738073295 43,4909594

Hasta 2010 los Tribunales raramente cuestionaban el importe de las multas impuestas por la ANC. Desde entonces, primero la Audiencia Nacional y después el Tribunal Supremo han cuestionado las multas impuestas, anulándolas, e instando a su recálculo a la baja, en muchos casos considerándolas no proporcionadas (véase STS de 29/1/15, BCN Aduanas y Transportes, ES:TS:2015:112, MP: M. Campos y  “Blowing hot and cold: The last word of the Supreme Court on setting fines for competition infringements in Spain” Revista de concorrência e regulação 25 (2016) 17-34. El siguiente gráfico ilustra el considerable recorte que la revisión judicial supone a las multas de la ANC en el período examinado (la diferencia entre la línea azul y la roja son €959 millones).

Como el estudio muestra, en el período analizado las resoluciones de las ANC son impugnadas con frecuencia en los tribunales. Como era de esperar, el recurso es casi seguro en el caso de las multas, aunque tampoco puede descartarse un recurso si la resolución de la ANC es archivar el asunto o no incoar un procedimiento (en cambio, el recurso es muy poco probable en las terminaciones convencionales).

La mayoría de las impugnaciones se concentran en las multas (el 95,5% de las decisiones de imposición de multas fueron recurridas). El 38% de las multas impuestas por la ANC entre 2004 y 2015 fueron confirmadas en su totalidad, pero el 26% de ellas fueron totalmente anuladas por los tribunales y el 36% reducidas. Del importe total de las multas impuestas por la ANC española en el periodo 2004-2015 (€1.697.072.921), el 43% sobrevive tras la revisión judicial (€738.073.925).

Las multas impuestas por la ANC generan una litigiosidad sin parangón. Ello se pone de manifiesto por el hecho de que las empresas investigadas por la impugnan no sólo la resolución final adoptada, hasta que no caben más recursos (y a través de todos los procedimientos alternativos disponibles, incluyendo el excepcional trámite de nulidad de actuaciones ante el Tribunal Supremo y, en algunos casos, el recurso de amparo al Tribunal Constitucional (v. gr., SSTC de 15/10/12, Buque Bus España, MP: R Rodriguez, ES:TC:2012:175 y de 13/6/22, Bimética, MP E. Arnaldo, ES:TC:2022:71), sino también multitud de decisiones procesales previas de la ANC.

Toda decisión de la ANC es recurrida, y esta tendencia se ilustra bien en la impugnación de un informe de promoción de la competencia de la CNC, rechazado por STS de 5/10/15 (Repsol YPF v. CNC, MP: E Calvo, ES:TS:2015:4096) que confirma la SAN de 29/11/12 (MP: Mª A. Salvo, ES:AN:2012:4829). Los abogados de los sancionados aprovechan cualquier oportunidad y cualquier motivo para que los tribunales examinen la actuación de la ANC. Llamativamente, lo hacen incluso cuando su importe sea inferior a los costes legales de tramitación de los recursos y aunque las posibilidades de éxito de algunos de los recursos presentados sean mínimas.

La estrategia de litigación predominante consiste en invocar tantos argumentos como sea posible en los recursos, tanto sustantivos como procesales, aunque sean relativamente débiles. Dado que, en cualquier caso, el tribunal debe revisarlos todos, esto se considera una estrategia para maximizar las posibilidades de suscitar un punto que conduzca a la anulación o modificación de la resolución recurrida.

La impugnación de las multas retrasa su confirmación definitiva, pero dado que los infractores tienen que pagar o garantizar el importe de la multa, este retraso es costoso. Naturalmente, el creciente éxito de los recursos interpuestos contra las decisiones de imposición de multas impuestas por la ANC desde 2010 aumenta los incentivos para impugnarlas. Aun así, el volumen de litigios relacionados con los procedimientos de ejecución de la ANC es exagerado. Es difícil encontrar una explicación plausible de lo anterior, aunque cabe pensar que la repetición de recursos ante los tribunales sea una estrategia exitosa que busca la creación de un clima en el que los tribunales acepten algunas de las múltiples alegaciones que se plantean. A la postre, prácticamente todas las multas impuestas por la ANC se impugnan en los tribunales en la confianza de que es muy probable que los jueces revisen en algún punto el pronunciamiento de la ANC. Así lo confirman los resultados expuestos. Dado que la probabilidad de confirmación de la decisión previa es menor que la de anulación o reducción, ¿qué sentido tiene la aquiescencia? En términos de revisión judicial, la ANC se encuentra en un círculo vicioso del que es difícil salir.

Finalmente, como el estudio muestra, los Tribunales ejercen una amplia e intensa revisión de las decisiones de las ANC.  Aparte de la idiosincrasia propia de nuestro procedimiento administrativo, que explica el gran número de sentencias dictadas, los tribunales examinan a fondo todas las cuestiones de hecho y de derecho, revisando la valoración de los hechos y la legalidad del procedimiento de investigación/sanción. Como muestran otros estudios empíricos sobre los recursos contencioso-administrativos ante los tribunales españoles (Sofia Amaral-Garcia & Nuno Garoupa “Do Administrative Courts Favour Government? Evidence from Medical Malpractice in Spain?” Journal of European Tort Law 6/3 (2015) 795-826 ) no cabe apreciar un sesgo pro ANC por parte de los tribunales; al contrario, no existe deferencia alguna hacia la decisión de la ANC. Siguiendo la jurisprudencia del TJUE sobre el alcance del control judicial de las valoraciones económicas complejas realizadas por la Comisión Europea, la jurisdicción contencioso-administrativa verificaa la racionalidad de la apreciación alcanzada por la ANC y su constatación de la infracción, incluida la fiabilidad, exactitud y coherencia de los datos que fundamentan la declaración de infracción.

Foto: Pedro Fraile