Por Isaac Ibáñez García

Cuando se solicita el acceso a cualquier información pública al amparo de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y se deniega la solicitud, expresamente o por silencio administrativo, el ciudadano puede preguntarse legítimamente si en la negativa hay ‘gato encerrado’. Especialmente cuando se pide el acceso a documentos integrantes de un procedimiento legislativo en curso o concluido. En este sentido, se llama ‘huella normativa’ al conjunto de documentos y contenidos que se generan en el proceso de tramitación de una norma, especialmente en su fase prelegislativa o gubernamental. Se trata del expediente completo de elaboración que incluye, sin ánimo de exhaustividad, informes, dictámenes, memorias de impacto, intervenciones y análisis de las aportaciones en relación a los trámites de información y audiencia públicas, etcétera. La huella normativa y su puesta a disposición del público es fundamental para la rendición de cuentas, tanto ex ante (porque mejora la calidad del debate público de la norma) como ex post a la promulgación de la norma.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dictó recientemente su Resolución de 16 de septiembre de 2024 (762/2023. R/1036/2024), que constituye un auténtico leading case, sobre el acceso a la referida huella normativa. En este caso, referida al expediente del anteproyecto de ley de información clasificada: «Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada (dictamen núm. 1897/2022), así como todos los documentos obrantes en el expediente de tramitación del Proyecto de Ley (MAIN, informes sobre los resultados de trámites de audiencia o información pública, otros informes, etcétera)».  El Consejo de Transparencia considera que ha de reconocerse un derecho de acceso amplio a la documentación generada o adquirida en el marco de los procedimientos de elaboración de disposiciones normativas, por la estrecha conexión que, en un estado democrático como el español, existe entre el procedimiento legislativo y los principios de publicidad, transparencia y participación en los asuntos públicos. Como regla, debe reconocerse el derecho de acceso a los documentos elaborados o adquiridos en el marco de los procedimientos normativos, no sólo cuando éstos han concluido, sino también cuando están en curso. Todo ello con apoyo en la jurisprudencia de los tribunales de la Unión Europea, que subraya que «el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos democráticos presupone la posibilidad de seguir en detalle el proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones que participan en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información pertinente». Lo dicho, especialmente en los procedimientos legislativos en curso y, con mayor razón, en los ya concluidos.

Pues bien, el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes se ha negado a cumplir con la resolución. Y no es el único caso. En otro expediente, se solicita al Ministerio de Hacienda el acceso al expediente completo del Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud y se modifican el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, el Reglamento general de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, el Reglamento que establece los requisitos que deben adoptar los sistemas y programas informáticos o electrónicos que soporten los procesos de facturación de empresarios y profesionales, y la estandarización de formatos de los registros de facturación, aprobado por Real Decreto 1007/2023, de 5 de diciembre, así como este último; incluido el dictamen del Consejo de Estado (Dictamen núm. 223/2025). La respuesta de la Administración ha sido ninguna. Después de aprobada la norma y publicada en el BOE el 2 de abril de 2025, se solicita al Consejo de Estado el acceso a su dictamen. Y el Consejo de Estado tampoco ha respondido a pesar de que, en su página web, dice que “ofrece información sobre su gestión y actuación en cumplimiento de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la información pública y buen gobierno y otros estándares y recomendaciones de Transparencia”. Parece que no conoce la referida resolución del Consejo de Transparencia. A diferencia del Consejo General del Poder Judicial, que publica en su página web, una vez adoptados, sus informes sobre anteproyectos de ley y otras disposiciones; supongo que siguiendo estándares y recomendaciones en materia de transparencia.

Los dictámenes del Consejo de Estado deberían hacerse públicos nada más ser aprobados, publicándose en su base de datos (publicidad activa) o dando acceso a los mismos a demanda de los ciudadanos, sin dilaciones. Puede decirse que hay un déficit de transparencia en el Consejo de Estado y que debe abordarse este asunto fundamental para el escrutinio público y para formar juicio de la actividad legislativa cuando esta se está produciendo.

Para concluir, a fecha de hoy, el Congreso de los Diputados no ha cumplido todavía con su “promesa”, incluida en su Propuesta del I Plan de Parlamento Abierto, de publicar “un informe resumen de las propuestas recibidas (en el trámite de audiencia pública) y las acciones derivadas de estas, reafirmando su compromiso con la participación ciudadana”.

Malos tiempos para la transparencia.

Imagen: A Chosen Soul en unsplash