Por Gabriel Doménech

 

Se ha planteado la cuestión de si los órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa, al enjuiciar reglamentos, pueden dictar «sentencias interpretativas», que declaran que los preceptos impugnados son conformes (o contrarios) a Derecho si se interpretan de una determinada manera. Estas sentencias son muy frecuentes en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (estudiada por Díaz Revorio, López Bofill, etc.), que desde muy temprano se ha estimado competente para dictarlas a pesar de que su Ley Orgánica guarda silencio al respecto. En mi opinión, hay buenas razones para afirmar que dichos órganos jurisdiccionales pueden emitir tales pronunciamientos y que a estos hay que atribuirles efectos jurídicos generales.

 

La jurisprudencia

El Tribunal Supremo ha negado en algunas ocasiones dicha posibilidad, aduciendo que los órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa solo pueden pronunciarse sobre la licitud o ilicitud de las disposiciones generales recurridas, y que el artículo 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción (LJCA) les prohíbe determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de las disposiciones impugnadas en sustitución de los anulados (SSTS de 22 de febrero y 4 de mayo de 2010, ES:TS:2010:846 y ES:TS:2010:3410). El mismo argumento ha esgrimido para negar la posibilidad de dictar sentencias que «adicionen el texto de la norma examinada cuando ese sentido ni se expresa en la norma ni se desprende con naturalidad de su redacción, pues los tribunales de justicia carecen de potestades normativas» (SSTS de 22 de marzo y 13 de diciembre de 2011 ES:TS:2011:1970 y ES:TS:2011:8827; 28 de febrero, 6, 13 y 23 de marzo y 24 de abril de 2012, ES:TS:2012:1220, ES:TS:2012:1223, ES:TS:2012:1268, ES:TS:2012:1358, ES:TS:2012:1363, ES:TS:2012:1762 y ES:TS:2012:2599).

Sin embargo, el propio Tribunal Supremo ha dictado en algunas ocasiones sentencias interpretativas, que desestiman recursos formulados contra preceptos reglamentarios cuya conformidad a Derecho declaran «siempre que se interpreten y apliquen» de una determinada manera (SSTS de 12 de diciembre de 2000, ES:TS:2000:9098; 31 de enero de 2001, ES:TS:2001:571; 4 de junio de 2009, ES:TS:2009:3714; y 5 de diciembre de 2013, ES:TS:2013:6137). Y también ha admitido que otros tribunales de lo contencioso-administrativo pueden pronunciarlas (STS de 22 de diciembre de 2016, ES:TS:2016:5703).

 

El principio general de interpretación conforme

El artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) establece que las leyes y los reglamentos se interpretarán de conformidad con la Constitución. Este precepto puede considerarse una manifestación de un principio de alcance más general, de acuerdo con el cual, si una disposición normativa es susceptible de dos o más interpretaciones, hay que descartar aquellas con arreglo a las cuales la disposición es inválida (o inaplicable) y escoger aquella o aquellas conforme a las cuales es válida (o aplicable). Esta «interpretación conforme» preserva, hasta donde lo permite el Derecho vigente, la regulación establecida por una disposición que se supone persigue un objetivo legítimo y producirá resultados socialmente beneficiosos. Además, evita el menoscabo que su invalidez conllevaría para ciertos intereses y principios jurídicos, como el de seguridad (en sentido similar, Arzoz).

La «interpretación conforme» de una disposición normativa equivale a declararla parcialmente inválida. El tribunal que interpreta un precepto de conformidad con el ordenamiento jurídico está inaplicando o, en su caso, anulando parte de su contenido normativo: alguno o algunos de los significados jurídicos de los que el precepto es susceptible (Skouris).

Esta técnica interpretativa tiene límites, obviamente. El intérprete no puede «salvar» la disposición cuestionada dándole un significado que no es posible darle de acuerdo con los cánones interpretativos jurídicamente admitidos (básicamente contenidos en el art. 3.1 CC). Especialmente relevantes son aquí el texto y la finalidad de la disposición objeto de la interpretación conforme.

 

Posibilidad de que los tribunales contencioso-administrativos interpreten los reglamentos de conformidad con el ordenamiento jurídico

Por las razones expuestas, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que estimen que un reglamento sometido a su consideración admite dos o más interpretaciones, deben descartar aquellas que lo hacen contrario a Derecho y darle alguna de las que lo hacen conforme con el ordenamiento jurídico. No se adivina por qué estos órganos deben actuar de otra manera, en contra de lo previsto en el artículo 5.3 LOPJ y del principio jurídico que subyace en este precepto.

Nótese que uno de los argumentos que cabría esgrimir en contra de que los tribunales ordinarios interpreten las normas con rango de ley de conformidad con la Constitución no vale cuanto se trata de que esos mismos tribunales interpreten los reglamentos de conformidad con el ordenamiento jurídico. La interpretación de las leyes conforme con la Constitución por dichos órganos jurisdiccionales no casa muy bien con un sistema en el que éstos no pueden inaplicar por su propia autoridad las normas con rango de ley que consideren inconstitucionales, en el que el poder de declarar su inconstitucionalidad corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional (Arzoz). No casa bien porque, como ya se ha visto, la interpretación conforme de una norma equivale a declararla parcialmente inválida. En cambio, la interpretación conforme de las disposiciones reglamentarias encaja perfectamente en un sistema en el que todos los órganos jurisdiccionales sin excepción pueden inaplicar las que consideren contrarias a Derecho (art. 6 LOPJ), y en el que algunos órganos de lo contencioso-administrativo pueden, además, anularlas

El artículo 71.2 LJCA no prohíbe estos pronunciamientos interpretativos. En primer lugar, porque las sentencias interpretativas no anulan precepto alguno ni establecen cómo deben quedar redactados los preceptos dictados por la Administración en sustitución de los anulados. Lo único que hacen es declarar la invalidez de alguna o algunas de las interpretaciones de las que son susceptibles las disposiciones impugnadas.

En segundo lugar, debe tenerse presente cuál es la razón de ser de la prohibición impuesta por el artículo 71.2 LJCA. Con ella se persigue que los tribunales no invadan el espacio de discrecionalidad que corresponde a la Administración para configurar el contenido de las normas dictadas en el ejercicio de su potestad reglamentaria (SSTS de 14 de octubre de 2014, ES:TS:2014:4368; 5 de abril de 2018, ES:TS:2018:1519; 20 de marzo de 2019, ES:TS:2019:894; 10 de diciembre de 2020, ES:TS:2020:4257; y 17 de febrero de 2021, ES:TS:2021:686). Esta prohibición no impide, por lo tanto, que los tribunales se limiten a controlar los aspectos estrictamente reglados de los reglamentos impugnados y, en consecuencia, que declaren que algunas de sus interpretaciones no se ajustan a Derecho.

 

Efectos generales de las sentencias interpretativas dictadas por los tribunales contencioso-administrativos

Hay al menos dos sólidas razones para afirmar que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, las sentencias interpretativas de reglamentos dictadas por los tribunales contencioso-administrativos tienen, en determinadas circunstancias, los mismos efectos generales que las sentencias que anulan tales normas. La primera tiene que ver el concepto legal de sentencia estimatoria. La segunda, con las exigencias de los principios de tutela judicial efectiva, igualdad, seguridad y economía procesal.

Con arreglo a la legislación vigente, las personas afectadas en sus derechos e intereses legítimos por un reglamento pueden pretender su anulación ante los tribunales (arts. 25-27 LJCA). Si el órgano jurisdiccional que conoce del caso considera que la disposición reglamentaria impugnada es contraria a Derecho, estimará el recurso y la «anulará total o parcialmente» [arts. 70 y 71.1.a) LJCA]. La anulación «producirá efectos para todas las personas afectadas» (art. 72.2 LJCA).

Cabe sostener que las sentencias interpretativas dictadas al resolver uno de esos procesos en los que se pretende la anulación de un reglamento tienen efectos generales, en la medida en que, como ya sabemos, hay que entender que tales sentencias son parcialmente estimatorias. En tanto en cuanto declaran la invalidez de algunos de los significados normativos de la disposición impugnada, estas resoluciones judiciales suponen una estimación parcial de la pretensión de anulación y, en consecuencia, deben producir los mismos efectos generales que las resoluciones que anulan parcialmente una disposición reglamentaria.

Por otro lado, esta eficacia general viene exigida también por los principios de tutela judicial efectiva, seguridad, igualdad y economía procesal. La posibilidad de que las personas afectadas por una norma reglamentaria inválida puedan pretender su anulación ante los tribunales les permite defender y obtener la protección de sus derechos e intereses legítimos concernidos sin tener que esperar a que la amenaza que la norma representa se consume mediante ulteriores actos administrativos de aplicación. Se trata por ello de un importante instrumento de su derecho a la tutela judicial efectiva.

Anular una norma consiste en declarar su invalidez con efectos jurídicos generales y definitivos. Anulado un reglamento, todos tienen la obligación de tenerlo por inválido y prescindir de él para resolver todos los casos que en adelante lleguen a su conocimiento. La anulación tiene una eficacia permanente e irreversible: supone la «expulsión [de la norma anulada] del ordenamiento jurídico de una vez por todas y para siempre» (STC 166/1994). Al despejar de manera definitiva y con efectos generales las dudas eventualmente existentes sobre su invalidez, la anulación elimina la incertidumbre y previene decisiones contradictorias, desigualdades y litigios innecesarios a los que podría dar lugar su aplicación o inaplicación por distintos ciudadanos y autoridades públicas, que no tienen por qué opinar lo mismo acerca de si la norma cuestionada es válida o inválida.

Pues bien, las mismas razones por las que la declaración de invalidez de un precepto reglamentario –de todos sus significados normativos posibles– tiene efectos generales y definitivos justifican también que la declaración de invalidez de sólo algunos de esos significados tenga la misma eficacia vinculante. Esta enerva el riesgo de que se interprete y aplique el precepto en un sentido contrario a Derecho y lesivo para los derechos afectados, elimina la incertidumbre acerca de la invalidez de algunas de sus posibles interpretaciones y previene desigualdades y litigios innecesarios.

 

Publicidad de las sentencias interpretativas

En la práctica, sin embargo, al no presentarse a sí mismas como formalmente estimatorias, las sentencias puramente interpretativas dictadas por los tribunales contencioso-administrativos no suelen publicarse en el diario oficial en el que en su día se dieron a conocer los preceptos impugnados, lo cual es criticable. En atención a que estiman parcialmente la pretensión de anulación de una disposición reglamentaria y a la eficacia general que cabe atribuirles, estas resoluciones judiciales deberían ser objeto de la misma publicación prevista legalmente para las sentencias anulatorias de reglamentos (art. 72.2 LJCA).