Por Matilde Carlón Ruiz

Introducción

Cuando se acaban de cumplir dos años de la aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, se suman los argumentos para abordar una reflexión serena sobre una de sus piezas más polémicas: la de la creación de un mecanismo de limitación de rentas.

Hace apenas unas semanas se ha ampliado la -aun- corta lista de territorios declarados conforme a la ley como Zona de Mercado Residencial Tensionado (ZMRT). Y ello pocos meses después de que el Tribunal Constitucional -en su STC 29/2025, de 29 de enero- respaldara la constitucionalidad del modelo desde el punto de vista material, descartando la posible vulneración del derecho de propiedad, quedando así plenamente bendecido después de que, hace poco más de un año, la STC 79/2024, de 21 de mayo de 2024, hubiera confirmado su constitucionalidad desde un punto de vista competencial.

Es desde esta última perspectiva, con todo, desde la que plantea más dificultades la fórmula del legislador estatal de 2023 cuando reformula un mecanismo de muy larga tradición histórica -el del control de rentas- sobre la base de criterios territorializados que deja al albur de lo que decidan los poderes territoriales. En lo que se refiere a la cuestión sustantiva, pocas sorpresas cabía esperar de la posición del Tribunal, al que se le hubiera podido pedir, sin embargo, algo más de finezza en la dialéctica entre contenido privativo y función social de la propiedad, que también viene de largo. Ahora que el nuevo Papa ha reivindicado con su propio nombre la memoria de León XIII, su famosa encíclica Rerum Novarum, dictada hace 134 años, es elocuente testimonio de ello.

Para abordar la reflexión que nos proponemos, empezaremos por describir las claves del modelo territorializado alumbrado por el legislador estatal, enfatizando sus rasgos originales respecto de la larga tradición que le precede. Solo entonces podremos pasar a analizar, con mirada crítica, las razones dadas por el Tribunal Constitucional para respaldarlo.

Actualización de rentas en la Ley 12/2023

Podemos encontrar ejemplos históricos bien elocuentes de cómo el mecanismo de control de rentas se ha identificado como el bálsamo de Fierabrás cada vez que el desencuentro entre oferta y demanda de vivienda en alquiler subía los precios. En la primera ocasión, muy significativamente, cuando Felipe II instaló la corte en Madrid.

Pasando de lo coyuntural a lo sistémico, en las sucesivas leyes de arrendamientos urbanos aprobadas en el siglo XX, empezando por la de 1946, se fue asentando un modelo de contención de la actualización de rentas, combinado con un régimen de prórrogas forzosas. Este esquema se mantiene, endurecido, en la Ley 12/2023, pero junto con él se configura un modelo que se proyecta sobre los nuevos contratos de arrendamiento suscritos bajo determinadas coordenadas.

Para la actualización de rentas se introduce, en efecto, un nuevo índice de referencia de fijación mensual, “con el objeto de evitar incrementos desproporcionados en la renta de los contratos de arrendamiento”, a aplicar a partir del 1 de enero de 2025 para los contratos celebrados en el marco de la Ley 12/2023 (DF 1ª.5). Mediante resolución del presidente del INE de 18 de diciembre de 2024 quedó fijada su discutible metodología, confirmando la vocación de contención del modelo.

Este nuevo índice se hace también presente en el régimen de limitación de rentas para ciertos contratos de arrendamiento de nueva celebración en ZMRT y en los que el arrendador sea un Gran Tenedor. Los nuevos apartados 6 y 7 del art. 17 de la LAU introducidos por la DF 1ª de la Ley estatal de vivienda incorporan una y otra novedades a los efectos de la limitación de rentas como excepción al principio de libertad de pactos que se reafirma como regla en el 17.1.

El nuevo 17.6 LAU establece, en efecto, una regla de contención de las rentas de los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda habitual que se celebren respecto de inmuebles que se ubiquen en una Zona de Mercado Residencial Tensionado (ZMRT) que haya sido declarada conforme a lo dispuesto en el art. 18 de la Ley 12/2023. Figura esta que, sin perjuicio de encontrar referentes -de escaso éxito- en Derecho comparado, virtualmente mimetiza la contemplada en la Ley catalana 11/2020, de 18 de septiembre, que el Tribunal Constitucional desautorizó por razones competenciales en sus SSTC 37 y 57/2022, de 10 de marzo y 7 de abril.

Que este sea el contexto en el que se introduce esta figura explica que se conciba con suma deferencia hacia las “administraciones públicas competentes en materia de vivienda”, generando un modelo híbrido que no está exento de complejidad y de debilidades. El citado artículo 18 se limita a establecer pautas procedimentales y de concepto conforme a las cuales aquellas tramitarán y aprobarán la correspondiente declaración -si es que lo estiman oportuno, esto es clave- con el objetivo de establecer medidas específicas para revertir situaciones de riesgo de oferta insuficiente de vivienda asequible para la población. Criterios de delimitación y medidas de reacción que pueden modularse a los fines de las políticas propias por parte de las Administraciones competentes en materia de vivienda, si bien las reglas de limitación de rentas que fija el legislador estatal solo podrán ser aplicadas en las Zonas que se creen conforme a los parámetros de la Ley estatal.

La declaración de ZMRT debe sustentarse en un análisis del mercado residencial en la zona, combinado con los indicadores de nivel de renta disponible, a los efectos de calibrar el esfuerzo económico que tienen que realizar los hogares para lograr disponer en ella de una vivienda digna y adecuada, particularmente a la luz del doble criterio que pauta el apartado 3 para justificar el régimen de contención de rentas. La resolución motivada que adopte la Administración territorial deberá ser comunicada al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, que se limitará a publicarla en su página web.

Teniendo en cuenta las incisivas consecuencias de tal declaración, bien puede dudarse de si los requisitos y procedimientos son suficientemente robustos. Si no sobre el papel, sí a la vista de su aplicación práctica, que hasta el momento ha dado lugar -por voluntad de las correspondientes autoridades autonómicas, conviene insistir en ello- a la declaración de Zona tensionada de la práctica totalidad (sic) del territorio catalán y de varios municipios completos (sic) del País Vasco.

La declaración de las Zonas -cuya duración es de tres años, prorrogables por períodos anuales- no es, evidentemente, un fin en sí mismo, sino un medio para diagnosticar y corregir las debilidades del mercado de alquiler de vivienda detectadas. Entre ellas, las que afectan a la asequibilidad de la vivienda en el mercado libre, sobre las que operan las medidas de contención de renta de los contratos de alquiler de nueva suscripción. Dentro de las ZMRT, la renta pactada al inicio de un nuevo contrato de arrendamiento de vivienda habitual no podrá exceder de la última renta que hubiese estado vigente en los últimos cinco años en la misma vivienda actualizada conforme al índice más arriba mencionado, fijándose un tope excepcional del 10% en supuestos tasados basados en criterios de incentivo de determinados fines.

Estos topes se refuerzan en un doble caso, siempre dentro de las Zonas tensionadas: cuando el arrendador sea un Gran Tenedor y, lo que resulta más llamativo, en el supuesto de que la vivienda no hubiera estado arrendada en los últimos cinco años, siempre que así se hubiera decidido en la declaración correspondiente (art. 17.7).

Bajo la no poco chusca expresión del ‘Gran Tenedor’ se esconde un perfil de arrendatario que ya venía siendo tratado de forma asimétrica por el ordenamiento estatal, a efectos muy concretos, desde 2020, siguiendo también la estela de algunos legisladores autonómicos. Los criterios para su identificación se mantienen por el art. 3.k) de la Ley 12/2023 en la titularidad, indistintamente por persona física o jurídica -lo cual es significativo-, de al menos diez inmuebles o de una superficie mínima de 1.500 m2 de uso residencial, excluyendo garages y trasteros; umbral que puede verse reducido a los 5 inmuebles cuando así lo decida, como así ha sido en la práctica habida hasta ahora, la Comunidad autónoma que defina la correspondiente Zona.

Conforme al nuevo 17.7 LAU, en combinación con la DT 7ª, los contratos que suscriban los Grandes Tenedores en las ZMRT están topados en función del sistema de índices de precio de referencia diseñado en la DA 2ª del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.

Este índice, originalmente concebido como instrumento de transparencia, se transfigura en el ámbito de la Ley 12/2023 en un índice imperativo para estos contratos, habiendo sido diseñado, por la resolución de 14 de marzo de 2024 de la Secretaría de Estado de Vivienda y Agenda Urbana, con una clara tendencia a la baja. Para comprobarlo basta con consultar la aplicación en línea publicada en la página web del Ministerio y cotejar los resultados que arroja con la información que se refleja en los principales portales inmobiliarios online, lo que permite augurar una retracción de la oferta en términos absolutos o a favor de otras fórmulas como el alquiler turístico.

La misma limitación puede aplicarse a un supuesto bien distinto, según anticipábamos: el de contratos nuevos respecto de inmuebles que no hubieran estado arrendados en los últimos cinco años, siempre que así se hubiera justificado en la declaración de ZMRT, como de hecho ha sido el caso -sin especial argumento- en todas las Zonas que han sido activadas hasta el momento. Las debilidades de este supuesto en clave constitucional han aflorado en la STC 26/2025.

La STC 26/2025, de 29 de enero,

ha venido a confirmar, aunque con una mayoría exigua, la constitucionalidad del régimen descrito desde el punto de vista del derecho de propiedad. O, más concretamente, del régimen cualificado contenido en el nuevo apartado 7 del art. 17 LAU, ya que solo frente a él se dirigían las dudas de constitucionalidad formuladas por el endeble recurso interpuesto por el Grupo parlamentario popular en el Congreso, que se ceñía a argumentar que las previsiones específicas previstas en el mismo no respetarían el contenido esencial del derecho de propiedad al limitar la facultad esencial de disfrute que integra este derecho por incorporar medidas que no resultan imprescindibles para la consecución del fin pretendido, pues existirían otras menos invasivas del derecho de propiedad y de la autonomía de las partes.

A pesar de la estrechez del planteamiento del recurso, la sentencia podría haber aprovechado la oportunidad que el mismo le ofrecía para revisitar, depurándola, una doctrina constitucional previa que no ha sabido afrontar de forma ponderada la enorme complejidad de la cuestión de la delimitación del alcance del derecho de propiedad -nuclear en la concepción del Estado social y democrático de Derecho-. Bien al contrario, la sentencia abunda en una visión censora de la dimensión privativa de este derecho frente a su función social que se hizo presente en la jurisprudencia constitucional desde la seminal STC 37/1987, sin interiorizar los matices que abre la jurisprudencia del TEDH a la que sucesivamente ha acudido asumiendo la clara correlación entre nuestro 33.2 y el art. 1, párrafo segundo, del Protocolo adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y es que la dialéctica entre contenido privativo y función social de la propiedad está lejos de ser novedad en el tiempo y en el espacio, a pesar de que esta última dimensión parece aflorar como un hallazgo de los legisladores, autonómicos y estatal, de los últimos lustros. Simplemente recordar que a la función social de la propiedad apela el X de los Principios del Movimiento Nacional de 1958 es bien ilustrativo de lo que se dice.

La STC 26/2025 cita, de hecho, como no podía ser de otro modo, la STC 37/1987 cuando repasa la doctrina constitucional previa sobre el derecho de propiedad. Lo sorprendente es que no cite la STC 89/1994, en la que se trató frontalmente la constitucionalidad de la limitación de rentas urbanas a partir de la doctrina que aquella sentó sobre la propiedad agraria, en la que, como es bien sabido, se descartó la posibilidad de perfilar un contenido esencial unívoco del derecho de propiedad en singular –operación, bien es verdad, no exenta de dificultades- para asumir que “utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes”, con el -evanescente- límite último de la recognoscibilidad del derecho, “entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como posibilidad efectiva de realización de ese derecho (sic)”.

Partiendo de este relativismo, la STC 89/1994 validó un severo régimen de tope de rentas. Encuentra en la protección de la familia (art. 39 CE) y el derecho a la vivienda (art. 47 CE) -en su consideración de mero mandato a los poderes públicos que la STC 79/2024 revisa en los términos que veremos- el sustento de la función social de la propiedad inmobiliaria urbana en alquiler y, asumiendo que solo “el vaciamiento del contenido económico de la renta acordada podría representar la vulneración del derecho reconocido en el art. 33 CE”, descarta que las disposiciones cuestionadas, cuya consecuencia suponía extraer del “mercado de arrendamientos” (sic) los inmuebles sometidos a la prórroga forzosa y, por ende, a “rentas antiguas”, convirtiera en “inexistente o puramente nominal el derecho de propiedad del arrendador”, sino que suponía una restricción o limitación del mismo, en cuanto que dificultaba que “la merced arrendaticia” se adecuase “con total fidelidad a la evolución del mercado de arrendamiento” (sic).

No cabe duda de que la invocación de esta doctrina hubiera servido por sí misma para respaldar las medidas de control de rentas introducidas por la ley 12/2023 alegando la función social de la propiedad urbana en relación con el derecho a la vivienda. Pero el Tribunal Constitucional la ha opacado, sin contradecirla, en sus últimas sentencias relativas al derecho de propiedad, algunas de las cuales han tenido por objeto legislaciones autonómicas que paradójicamente se han venido aprobando al calor de aquella para limar el contenido privativo del derecho de propiedad inmobiliaria urbana a los fines de materializar un pretendido derecho subjetivo a la vivienda. Ante la reiterada alegación de vulneración del principio de proporcionalidad -ausente de cualquier reflexión en la STC 89/1994-, el Tribunal Constitucional volvió sucesivamente su vista -aun con una lectura a la baja- hacia la jurisprudencia del TEDH, obviando la espinosa cuestión de la delimitación del contenido esencial.

Así, las SSTC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 17, y 32/2018, de 12 de abril, FJ 7, confirmaron la constitucionalidad de sendas leyes autonómicas que imponían severas obligaciones a los propietarios urbanos por considerar que no habían sobrepasado el ‘equilibrio justo’ o ‘relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida’, con cita de la sentencia de 21 de febrero de 1986, asunto James y Otros c. Reino Unido, enfatizando que

“en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones”.

Después de abundar en el mismo planteamiento en la STC 112/2021, para confirmar la constitucionalidad de las medidas limitativas de los usos agrícolas en terrenos sometidos a la Ley murciana de protección del Mar Menor, la STC 168/2023, de 22 de noviembre, viró hacia una interpretación más fiel del sentido de la jurisprudencia del TEDH, reconociendo en ella la exigencia de un principio de proporcionalidad, aun laxo, que se reconoció vulnerado por la legislación valenciana que venía ampliando reiteradamente la extensión del plazo para activar la posibilidad de instar la expropiación de los propios terrenos ante supuestos de inactividad de la Administración urbanística.

La STC 26/2025 asume como canon el criterio de proporcionalidad establecido en la STC 168/2023, pero esta vez con la consecuencia de confirmar la constitucionalidad de las limitaciones de renta previstas, estrictamente, en el nuevo art. 17.7 LAU. Una conclusión que, sin resultar inverosímil, hubiera merecido una argumentación más afinada por parte del Tribunal, particularmente en relación con el segundo supuesto que identifica el artículo recurrido.

Partiendo de la legitimidad del objetivo del legislador -que cifra en el favorecimiento de la asequibilidad de la vivienda en las ZMRT- la sentencia enfatiza el carácter “excepcional y limitado, tanto territorial como temporalmente” de estas Zonas y apela al carácter objetivo del sistema de contención de precios. A ello añade que los propietarios “no vienen obligados por la Ley 12/2023 a poner en el mercado de alquiler las viviendas de su propiedad, ni tampoco se les obliga a fijar un “precio antieconómico” (FJ 5.C.d), afirmación esta última que se apoya en que el límite de renta que se impone “está apegado al valor de mercado”, lo que resulta bien discutible, según quedó más arriba expuesto. De todo ello extrae que la medida “afecta de forma muy tangencial al derecho de propiedad sobre la vivienda”, con lo que concluye que “estamos ante una limitación que en modo alguno cercena o hace irreconocible el derecho” (FJ 5.C.e).

Tal apreciación de tangencialidad podría servir desde una lectura general del derecho de propiedad, pero no necesariamente desde la perspectiva de los concretamente afectados por la medida: los Grandes tenedores y los que, simplemente, estuvieron ajenos al mercado de alquiler en los cinco años previos por razones que -como bien apuntan los votos particulares- pueden ser muy variadas. Y no necesariamente vinculadas al afán de especulación que apunta la sentencia cuando el mismo FJ 5.C.e) concluye afirmando que

“lo que se les impide a los propietarios afectados es exigir rentas por encima de ciertos límites, que se fijan en atención a la realidad de cada mercado de vivienda, debiendo tenerse en cuenta que la especulación sobre la misma no está protegida por el art. 33 CE y además es contraria al art. 47 CE, existiendo un mandato constitucional dirigido a los poderes públicos para su evitación (por todas, STC 141/2014)”.

En estas apreciaciones del Tribunal vuelve aflorar un recelo hacia la dimensión individual del derecho de propiedad, obviando un análisis más afinado en términos jurídicos y económicos, que calibrara verdaderamente el impacto que en aquella dimensión imponen medidas dirigidas a fines sociales muy loables, pero que no pueden resultar “cargas excesivas” sobre los propietarios individuales, personas físicas en la amplísima mayoría del mercado español.

La doctrina del TEDH

que la propia sentencia invoca ofrece parámetros más afinados de los que nuestro Tribunal ha querido aplicar. Particularmente, entre otras, la STEDH de 28 de enero de 2014 (Bittó y otros c. Eslovaquia), que precisamente en relación con el control de rentas establece que los Estados disponen de un amplio margen de apreciación, pudiendo imponer reducciones significativas en la cantidad de renta a cobrar, siempre y cuando no produzcan resultados manifiestamente irrazonables. La cobertura que esta doctrina ofrece, en vía de principio, a soluciones como las que adopta la Ley 12/2023, bien hubiera merecido un análisis más cuidadoso, tanto respecto a los Grandes Tenedores -de los que simplemente se desliza, sin mayor argumento, “su capacidad de influencia en el mercado”-, como, sobre todo, a los propietarios que simplemente, al no haber tenido en alquiler su vivienda, no ofrecían “alquileres recientes que tomar como referencia”, supuesto de mucha más difícil justificación.

Recordemos que esta doctrina del TEDH se apoya en el argumento de que los legítimos intereses de la comunidad exigen una distribución justa de la carga social y financiera que requiere la transformación y reforma de la provisión de vivienda en el país -en los casos citados, muy significativamente, por efecto del paso del sistema comunista a un sistema de mercado-, si bien tal carga no puede imponerse a un grupo social particular, por muy importantes que sean los intereses del otro grupo o del conjunto de la sociedad. Con estos parámetros, no puede afirmarse sin más que la regulación española enjuiciada esté “muy lejos de la que resultó censurada” en las sentencias de referencia.

Con la sentencia 26/2025 se ha perdido, pues, una oportunidad para perfilar de forma más pulida una cuestión tan compleja como la de los márgenes en que legítimamente la función social de la propiedad puede horadar la dimensión individual del derecho de propiedad. De la falta de consistencia de la posición del Tribunal al respecto da buena cuenta que con la misma fecha se haya dictado otra sentencia, la 25/2025, que al enjuiciar la ley catalana 1/2022, que modificó hasta tres leyes previas dirigidas a afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda (sic), cite la STC 16/2018 y la 112/2021, pero obvie bien significativamente la STC 168/2023, para argumentar que es el principio de razonabilidad y no el de proporcionalidad el que se extrae de la jurisprudencia del TEDH para embridar la labor del legislador que condiciona el derecho de propiedad. Y ello con la consecuencia de respaldar -también por mayoría exigua- varias previsiones dirigidas a penalizar de forma muy intensa la desocupación de viviendas.

¿Y la libertad de empresa?

Antes de pasar a la cuestión competencial, conviene apuntar otra cuestión de índole material que, sin haberse suscitado de forma expresa en la STC 26/2025, sobrevuela sus planteamientos. El de la posible afectación de la libertad de empresa por parte de un sistema de limitación de rentas, cuestión que afloró en la propia STC 89/1994, si bien se despachó de forma expeditiva con un argumento bien endeble, recogido de la STC 37/1987: las limitaciones legítimamente derivadas de la función social de la propiedad “no infringen en ningún caso el contenido esencial de la libertad de empresa”, toda vez que esta no puede exonerar del cumplimiento de aquella (sic).

Esta conclusión circular obvia toda disquisición sobre una cuestión no menor: si las personas físicas que dispongan de sus bienes inmuebles arrendándoselos a terceros están ejerciendo el derecho del art. 38 CE, que la jurisprudencia constitucional caracteriza como “derecho a crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado”, y “para establecer los objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado” (ATC 71/2008, de 26 de febrero). Esta apreciación no deja de tener interés cuando cabe plantearse, bajo las coordenadas que la propia jurisprudencia del TEDH apunta, si puede justificarse un tratamiento distinto a la propiedad inmobiliaria según se detente por particulares o por empresas, cuestión sobre la que el legislador estatal ha hecho tabla rasa al incorporar en la figura de los Grandes Tenedores tanto a personas físicas como jurídicas, sin ninguna precisión en este último caso. La lógica de la función social moduladora del contenido esencial pudiera tolerar más fácilmente restricciones por criterios subjetivos bien delimitados, en atención a los intereses individuales que se protegen en uno y otro caso.

Se hace, por ello, flagrante el contraste en el alcance con el que se ha venido reconociendo y protegiendo el derecho de propiedad frente a la libertad de empresa. La devaluación a que ha sido sometido aquel por mor de su función social ha propiciado que sus límites solo sean escrutados, en el mejor de los casos, en función de un criterio de proporcionalidad laxo, bajo la lógica del “equilibrio justo”, mientras que la libertad de empresa se ha visto paulatinamente reforzada –con pautas importadas desde el Derecho europeo, pero voluntariamente amplificadas por el legislador español, particularmente a través de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado– en unos términos que someten a un juicio estricto de proporcionalidad toda medida limitativa, solo legítima en función de intereses generales tasados. Así se ha demostrado, de hecho, muy recientemente, en relación con el Decreto-ley catalán 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico, cuya constitucionalidad ha sido respaldada por la STC 65/2025, de 18 de marzo, en punto al régimen de licencia que el mismo introduce.

La fórmula de los nuevos apartados 6 y 7 del art. 17 LAU

plantea más problemas competenciales que materiales, tal y como anticipábamos, a pesar de que la STC 79/2024 haya respaldado su constitucionalidad desde aquella perspectiva.

Si bien el grueso de las previsiones de la Ley estatal de vivienda se dice aprobado bajo la cobertura de los títulos transversales de las reglas 1ª y 13ª del art. 149.1, las que conciernen al régimen de limitación de rentas encuentran un acomodo directo en el título sobre legislación civil (apartado 2.a) de la misma DF 7ª). Este fue, de hecho, el título que la STC 37/2022 puso en escena para desautorizar la ley catalana que el legislador estatal virtualmente mimetiza, como de hecho recuerda la STC 79/2024 para confirmar la constitucionalidad de las previsiones de la ley estatal.

Siendo el Estado el único legitimado para adoptar un régimen de control de rentas, el modo incompleto en que ha decidido ejercer su competencia, dando un espacio de acción determinante a las autoridades autonómicas, resulta, sin embargo, de dudosa constitucionalidad. En ejercicio del título que nos ocupa, el legislador estatal podría haber definido extensivamente los parámetros conforme a los cuales aplicar su modelo de control de rentas, como de hecho había venido haciendo históricamente. O podría haber diseñado un modelo que, estando abierto a la participación de las Comunidades Autónomas, no dependiera en cuanto a su materialización misma, y en la fijación de su alcance, de lo decidido por aquellas.

La misma STC 79/2024 defiende este modelo híbrido frente a la alegación de vulneración de la competencia autonómica para regular la vertiente institucional de los derechos de propiedad y vivienda que puso en escena el Gobierno de Andalucía invocando la doctrina de la ya citada STC 37/1987. En sus propios términos, que el régimen configurado por el legislador estatal dependa de que el arrendatario sea un Gran Tenedor o que la vivienda se encuentre en una ZMRT, en los solos términos de la Ley 12/2023 y sin considerar eventuales figuras similares creadas por la legislación autonómica, no afecta a las competencias de las Comunidades autónomas, que podrán seguir creando figuras análogas a sus propios efectos.

El problema en relación con el régimen de control de rentas no reside ahí, sin embargo. El problema reside en que la decisión de hacer pivotar este régimen en la decisión de las Comunidades autónomas de activar o no el modelo de Zonas y de modular su alcance violenta el principio de igualdad que justifica el título del 149.1.1ª CE, del que la propia STC 79/2024 ofrece una reinterpretación bien discutible.

La misma STC 79/2024 reivindica para sí su carácter pionero por ser la primera en la que se va a perfilar el alcance aquel título en relación con los derechos que la Ley 12/2023 confiesa regular, en particular, los derechos a la propiedad y a la vivienda. No es exactamente así respecto del primero, pero es cierto que la sentencia es la primera en afirmar que el título del 149.1.1ª puede también proyectarse sobre el art. 47 CE, a los efectos de lo cual decide reconsiderar su doctrina previa sobre la naturaleza del contenido del precepto, del que predica su condición de “derecho constitucional, con sus vertientes competenciales”. Algo, por otra parte, gratuito, ya que el Tribunal no había encontrado dificultad en declarar en sentencias previas, que cita, la aplicabilidad del título que nos ocupa a los mandatos del 49 y el 50 CE.

Partiendo de esta premisa, la sentencia concluye que el modo en que la Ley 12/2023 diseña las ZMRT, y delimita los Grandes Tenedores, no implica una extralimitación del título del 149.1.1ª en la medida en que se limita a ofrecer criterios de identificación sustantivos concretos y pautas procedimentales comunes “que admiten desarrollo ulterior por parte de las Comunidades autónomas y que éstas son libres de aplicar o no”.

En la primera afirmación late la consideración como básicos de los preceptos discutidos, lo que ha sido criticado en el voto particular por considerar que con ello se contradice la interpretación pretendidamente canónica -a partir de la STC 61/1997- de la competencia que el art. 149.1.1ª CE reconoce al Estado. No es esta, con todo, una cuestión nítida, no faltando en la jurisprudencia (como en el caso de la STC 164/2001) precedentes que se deslizan hacia aquella interpretación del título que nos ocupa. Lo que resulta, sin embargo, indiscutible, es su condición finalista, siendo su razón de ser lograr asentar criterios de homogeniedad material mínima en el ejercicio de derechos -o el cumplimiento de deberes- constitucionales, a los efectos de lo cual las leyes que el Estado apruebe con su cobertura funcionan como límite de las competencias autonómicas.

La STC 79/2024 busca superar las alegaciones de vulneración del carácter vinculante que la doctrina constitucional exige, consecuentemente, en el ejercicio del 149.1.1ª, descartando que la fórmula de la Ley estatal recurrida lo violente a la vista de la condición disponible del modelo, “pues la Ley 12/2023 establece un régimen jurídico indisponible en caso de ser activado”. Argumento este que resulta muy débil puesto que la igualdad en las posiciones jurídicas en todo el territorio que es razón de ser de aquel título se quiebra a partir de este criterio. Tanto desde la perspectiva del derecho de propiedad -puesto que los arrendadores se verán sometidos o no a los topes de rentas diseñados por el legislador estatal según decida la correspondiente Comunidad Autónoma-, como del pretendido derecho a la vivienda -puesto que los arrendadores verán o no favorecida la asequibilidad del arrendamiento en razón del mismo criterio de oportunidad que a aquellas se ha entregado-.

En fin: poco de novum, y no necesariamente bonum, para una vieja cuestión.