Por Laura Martí del Moral

 

A partir de la STC 148/2021, de 14 de julio que declara la inconstitucionalidad de algunos preceptos del primer Decreto Ley de Estado de Alarma del Gobierno, se ha puesto en duda la legitimidad de los dos millones de multas y decenas de condenas penales impuestas por incumplimiento de las prohibiciones establecidas en dicha norma de excepción.

Es de interés, pues, preguntarse por las sanciones que se imponen a quienes incumplen las prohibiciones generales o las medidas particulares que el Estado o las CCAA adoptan para controlar los efectos de la pandemia como moverse sin mascarilla o no atender las recomendaciones sanitarias. ¿Son conductas sancionables? ¿Con qué sanción? ¿Administrativa o penal?

El punto de partida debe ser que las normas se infringen, no se desobedecen. La desobediencia es una infracción cuyo supuesto de hecho consiste en el  incumplimiento de un mandato específico, no de una norma general. Y el bien jurídico que se pretende tutelar es el principio de autoridad.

Al entrar en vigor el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaraba el Estado de Alarma, se propusieron dos tesis contrapuestas. La primera, más acertada, recogida en un dictamen de la Abogacía General del Estado, respondía a una  “consulta sobre tipificación y competencia administrativa para tramitar y resolver procedimientos sancionadores por incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma”, y concluía que el incumplimiento de las prescripciones obligatorias establecidas no suponía, sin más, la infracción prevista en el art. 36.6 de la Ley de Seguridad Ciudadana que

tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica (conducta reprobable y que conlleva consecuencias jurídicas), sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente. Por lo expuesto, la infracción desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento. Así las cosas, el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento.

La segunda, mantenida por el Ministerio del Interior, llegó incluso a establecer unos cuadros orientadores para cuantificar la multa según el tipo de incumplimiento.

La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, en su art. 10.1, establece que “El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”. Remite, pues, a la legislación aplicable y se habla de órdenes de la autoridad, no de normas legales. Es decir, de mandatos particulares, no generales. Reproducido en el art. 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el Estado de Alarma. En su art. 7 se prohibía la circulación de personas y vehículos salvo causa justificada y facultaba a la autoridad para imponer más limitaciones similares. Ahora bien, tales prohibiciones han sido expulsadas del ordenamiento por la citada STC 148/2021, de 14 de julio.

El art. 15 del  Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el Estado de Alarma, dictado una vez decaído el primero, reitera lo anterior  haciendo una pequeña distinción: “El incumplimiento del contenido del presente real decreto o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes serán sancionados con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981”. Si con ello pretendía mejorar la cobertura legal de las sanciones impuestas, no lo consiguió.

La Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, remite a la vía penal (delito de desobediencia del art. 556 Código Penal, aprobado por LO 10/95 de 23 de noviembre, tras la reforma operada por LO 1/15, de 30 de marzo) o a la administrativa (el art. 36.6º de Ley Orgánica 4/2015 de Protección de la Seguridad Ciudadana castiga como infracción grave la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones cuando no sean constitutivas de delito, con una sanción mínima de multa de seiscientos un euros y máxima de trescientos mil, según el art. 39). Dibuja así una delgada línea entre el orden administrativo y el penal a partir de un adverbio abierto a la interpretación y de contenido difuso: grave. Es delito la desobediencia grave. Es infracción administrativa la desobediencia no grave.

La ausencia de previsión específica en ese momento para los casos de incumplimiento de la obligación de confinamiento (o toques de queda o del número máximo de personas que pueden reunirse), y la falta de requerimiento específico por parte del agente de la autoridad, según muchos, supone la ausencia de base tanto para una condena penal por desobediencia como para la sanción administrativa, aunque no excluye la posibilidad de otras infracciones administrativas recogidas en la legislación sanitaria (p. ej., la Ley General de Salud Pública 33/2011, cuyo art. 57.2 califica como infracción leve el «incumplimiento de la normativa sanitaria vigente», más adecuada a derecho, y la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, prevista para situaciones singulares, no para actuaciones generalizadas).

Han sido normas autonómicas las que han colmado la laguna. Hasta nueve comunidades autónomas, tras el levantamiento del primer Estado de Alarma, elaboraron una normativa sancionadora administrativa específica con infracciones y sanciones, graduadas como muy graves, graves y leves, tratando de sortear las dificultades jurídicas surgidas. Por el rango legal requerido en atención a su carácter sancionador, solo ha podido ser dictada con urgencia por Comunidades cuyos Estatutos prevén la figura del Decreto Ley. Por orden cronológico, las disposiciones autonómicas son las siguientes: Decreto Ley 11/2020, de 10 de julio -Baleares-; Decreto Ley 8/2020, de 16 de julio -Murcia-; Decreto Ley 13/2020, de 22 de julio -Extremadura-; Decreto Ley 7/2020, de 23 de julio -Castilla y León-; Decretos Leyes 11 y 12/2020, de 24 de julio -Valencia-; Decreto Ley 21/2020, de 4 de agosto -Andalucía-; Decreto Ley 30/2020, de 4 de agosto -Cataluña-; Decreto Ley 14/2020, de 4 de septiembre -Canarias-; Decreto Ley Foral 9/2020, de 16 de septiembre -Navarra-.

En conclusión, partiendo de un problema de concepto de lo que se interpreta o entiende por desobediencia, no se hizo uso de la normativa sanitaria general (en el marco de la Ley General de Salud Pública 33/2011) y se optó por reiterar preceptos pero, al no estar bien cerrada la cadena de remisiones normativas, se añadieron a los problemas ya existentes, otros de eficacia jurídica de tal magnitud que se perdía la secuencia antes de llegar al resultado buscado. Es más, si una norma es anulada por no ser conforme con el ordenamiento, la sanción pierde su fundamento mismo y deviene ilegítima o ¿ya lo era?

Foto: JJBOSE